食品安全风险交流模式的比较与借鉴（下篇）(3)

　　四、当前我国食品安全风险交流的现实困境
　　长期以来，我国政府在应对诸如食品安全问题时，倾向于采取事后的应急管理模式，即所谓的危机交流，而缺乏常态化的风险交流机制。近年来，我国食品安全问题日益突出，食品安全监管过程中的风险交流缺失问题逐渐暴露出来，要求加强食品安全风险交流的呼声日益高涨。令人欣喜的是，2013年10月10日，在国家食品药品监督管理总局向国务院报送的《中华人民共和国食品安全法（修订草案送审稿）》中，对食品安全风险交流制度进行了明确的规定：一是在第二章的名称中增加了"交流"，具体修改为"食品安全风险监测、评估和交流"；二是在该章之下的第19条作出了"国家建立食品安全风险交流制度"的规定。客观而言，风险交流制度对于实现食品安全社会共治具有重要意义。但是，遗憾的是，在经过全国人大常委会二次审议之后，风险交流制度却无端消失了。取而代之的是在该草案24条规定"食品药品监督管理部门和其他有关部门、食品安全风险评估机构，应当按照科学、客观、及时、公开的原则，组织食品生产经营者、行业协会、技术机构、消费者协会以及新闻媒体等，就食品安全风险评估信息和食品安全监督管理信息进行交流沟通。"而这一规定也在2015年4月审议通过的新《食品安全法》中"尘埃落定"。但是，围绕食品安全风险交流制度的研究和争论却刚刚开始。有学者对这种闪烁其词的态度提出了质疑和批评，认为"宜将风险交流制度明明白白人法"。客观而言，我国食品安全风险交流尚处于起步阶段，并没有形成上文中所谓的严格意义上的食品安全风险交流"知识赤字模式"和"民主审议模式"，食品安全风险交流制度建设依然任重道远。尽管如此，我国食品安全风险交流仍然显露出一些特征，这些特征也暴露出我国食品安全风险交流面临的现实困境。具体而言，包括以下三个方面：
　　(一）科学性缺失
　　总体上，当前我国食品安全风险交流存在的一个突出问题是科学性缺失，这种科学性缺失在强调科学性的风险评估阶段表现得尤为明显。我国2009年颁布施行的《食品安全法》第13条对食品安全风险评估制度规定。该条明确了食品安全风险评估的范围、主体以及方法，将评估范围限定于食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害方面，将评估主体局限于由医学、农业、食品、营养等方面的专家组成的食品安全风险评估专家委员会，将评估方法限定为科学方法，呈现出了强烈的科学主义色彩。虽然《食品安全法》明确了食品安全风险评估的科学性原则，但是，客观而言，在实际运行中，我国食品安全风险评估工作的独立性依然不足，仍然受到各种外部因素干扰，尤其是来自行政规制机构的干预。在风险评估环节的风险交流中，由于缺乏相应的机制，专家的独立性难以保证，在具体的风险交流过程中，专家或者沦为规制机关"附庸"，或者为利益集团所"俘获"。在对科学性要求最高的风险评估阶段，现实情境中的食品安全风险交流的科学性受到极大的侵蚀。同样的问题，也出现在食品安全风险管理阶段，而其症结亦在于此。正如美国学者小罗杰o匹尔克所言，"当科学家和决策者停留在把科学作为利益集团政治的奴仆时，科学服务于公共利益就要受到威胁。这就是说，科学愈益被简单地看作增强的社会中的集团在追求其特殊利益时讨价还价、谈判和妥协能力的一种资源。因而，每一个带有冲突的利益集团都指望科学来提高他们的政治地位。其结果是政治较量以科学的话语结束，经常导致政策僵局并削弱了作为决策资源的科学。"
　　(二）民主性缺失
　　按照当今国际流行的观点，现代风险分析包括风险评估、风险管理和风险交流。风险交流是风险评估者、风险管理者、消费者和其他利害相关方就风险及其相关因素进行信息和观点的交流。而且，风险交流贯穿于风险评估和风险管理的全过程。长期以来，在我国，包括食品安全在内的风险交流被简单地等同于食品安全信息发布和食品安全风险警示。这种错误认知直接导致我国2009年颁布施行的《食品安全法》缺乏食品安全风险交流的相关条文规定，而仅有食品安全信息公布制度的相关规定。仔细阅读我国《食品安全法》及原国家卫生部于2010年出台的《食品安全信息公布管理办法》（以下简称《办法》）的条文，会发现我国食品安全信息公布制度呈现出明显的"自上而下"的单向性与行政集权性特征。这一点，从《食品安全法》关于食品安全信息公布的主体范围的规定以及《办法》中关于食品安全信息的界定就得以管窥。从信息公布主体来看，《食品安全法》第82条规定，"国家建立食品安全信息统一公布制度。下列信息由国务院卫生行政部门统一公布：（一）国家食品安全总体情况；（二）食品安全风险评估信息和食品安全风险警示信息；（三）重大食品安全事故及其处理信息；（四）其他重要的食品安全信息和国务院确定的需要统一公布的信息。"同时，该条第2款还规定"前款第二项、第三项规定的信息，其影响限于特定区域的，也可以由有关省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门公布。县级以上农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门依据各自职责公布食品安全日常监督管理信息。"该《办法》中所称"食品安全信息，是指县级以上食品安全综合协调部门、监管部门及其他相关部门在履行职责过程中制作或获知的，以一定形式记录、保存的食品生产、流通、餐饮消费以及进出口等环节的有关信息。"可见，在我国，"政府是食品安全信息公布的绝对主体"。这种具有浓厚行政集权色彩的信息公布制度更多的是基于规制机构自身的工作需要，基本是一个自给自足的行为和过程，社会公众被排除在食品安全信息的形成、发布的过程之外，既无权参与食品安全信息的制定，更无权发布食品安全信息，而仅仅被视作信息的被动接受者和信息传播的对象。
　　(三）交流错位

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