三、 客运枢纽创新发展面临的问题

　　2007年交通运输部出台《国家公路运输枢纽布局规划》，提出重点建设196个国家级公路运输枢纽；各省交通运输主管部门也相继制定或者完善了本辖区公路运输枢纽的发展规划。二十多年来，全国新建和改建了大量公路客运场站，初步构建起公路客运站场网络体系；客运站的运营和管理水平有很大提高。

　　虽然，公路客运枢纽得到了较大发展，但还是不能充分满足社会经济发展的需要，主要存在以下问题：

　　（1）客运枢纽投资建设涉及部门多，建设过程面临巨大的协调阻力和资金压力，做到“统一规划、统筹设计、同步建设”很困难。至今国家尚未制定多方式综合客运枢纽的国家标准和规范，各运输方式现有的行业标准不能适应综合运输发展需要，各种运输方式在客运站设计和建设上相对独立，难以解决功能衔接问题，做不到方便旅客的“零换乘”。

　　（2）由于行政体制原因，公路客运枢纽规划层次低、协调能力弱，导致部分公路客运枢纽选址偏僻，与其他运输方式有效衔接和综合协调方面不足。

　　（3）由于管理体制原因，许多客运枢纽属下的站场功能分工不合理，客运站场的经营主体多，协调困难，难以发挥多站式客运枢纽集、疏、运统一服务功能，没有形成真正意义上的客运枢纽，难以满足零距离换乘的需求。

　　（4）客运枢纽以收取进站服务费为主，多数客运站资金不足。客运枢纽建设投资很大，客运企业能力有限，发展受到很大限制，而多数地方政府财政支持力度小，优惠政策没有制度化、规范化，加上市场监管及运输安全社会责任的压力增加，影响到服务质量的提高和进一步发展。

　　四、 公路客运枢纽创新发展路径

　　1. 布局规划创新。

　　（1）建立国家多方式综合客运枢纽规划与审批职责的体制机制，提升公路客运枢纽规划层次，完善协调职责。地方政府将公路运输枢纽、场站规划纳入当地城乡总体规划，确保规划的落实。

　　（2）在综合客运枢纽的设计上突破传统模式，把各部门分头设计变为政府主导下的统筹规划、统一设计、同步建设。建议各政府部门联合编制综合运输枢纽规划，从根本上促进综合运输的发展。无锡客运枢纽在这方面有成功创新。

　　（3）客运枢纽的规划应采取政府主导、企业参与的规划模式。在实践中，客运企业缺少话语权导致了一些客运枢纽的规划出现偏差，例如，只考虑城市窗口作用，没有从以人为本和方便群众出发，贪大求洋造成浪费，给企业后续运营造成困难；或者选址不当，未实现各种运输方式的有效衔接。只有将客运枢纽的社会公益性与经营性相结合，才能实现客运枢纽的永续发展。

　　（4）按照“超前规划、预留土地，稳妥实施”的方针。在客运枢纽纳入城市统一规划前提下，在预留足够土地之后要稳妥实施，太超前可能造成浪费，太滞后可能影响城市发展大局，科学选择建设时刻。

　　2013年两会确定的大部制改革对以上创新措施的落实提供了有利条件。

　　2. 建设筹资创新。客运枢纽投资大、回报周期长，操作复杂，应是政府和企业合作参与的领域。

　　主要有两种投资建设模式，一是政府全额投资模式，另一是多元投资模式。前者比较适合超大型建设成本很高的多方式综合客运枢纽，例如上海虹桥客运枢纽。近期无锡建设的立体客运枢纽也是由政府独立投资的。而多元投资模式是以企业投资为主，以政府支持和政策性投资为辅，建成后由投资的客运企业经营。这种模式既能满足政府的社会公益性要求，还能实现企业经营回报，是对客运枢纽公益性和经营性的兼顾。

　　当前大多数城市客运枢纽及场站大多是按照多元投资模式建设的，只是由于同一城市若干客运站分别由多个不同企业投资，这样形成的管理主体多，相互竞争激烈，没有实现合理的分工协调，不是真正意义上的客运枢纽，需要进行运营机制改革。笔者认为，大中城市的客运枢纽建设宜以多元投资模式为主，特别是鼓励大型优势客运企业投资建站有利因素多，适合我国国情；在投资建设中，要坚持政府主导、统筹协调、企业运作、综合开发的投资建设原则。在技术上，要按照科学规律办事，加强可行性研究，开展方案征集，体现便民服务功能。

　　3. 运营模式创新。笔者认为，客运枢纽投资模式决定着运营模式。对于政府全额投资的综合客运枢纽，可以成立国有性质的专门站务公司进行运营管理。如果是多方式客运枢纽，可以按照铁路、公路、民航、地铁等不同运输方式实行由站务公司统一管理、按运输方式分区负责的制度；在管理体制上实行站运分离，站务公司只管枢纽，不管运输。例如，上海虹桥客运枢纽就采用此模式，组建了上海虹桥投资发展有限公司，负责枢纽的统一经营管理。另一种是委托经营模式，将政府投资建成的客运枢纽委托给客运企业经营，客运企业向政府支付一定租金。无锡汽车客运站立体客运枢纽，就是由政府投资，建成后委托无锡客运有限公司经营的。

　　笔者认为，在多元投资建设客运枢纽为主流模式的情况下，客运枢纽建成后由参与投资的客运企业经营是优化的模式。在这种模式下企业从建站初期便考虑以后的经营，使车站在发挥社会效益的同时，能充分发挥其经济效益。同时，对大型公路客运企业做大做强，实现规模化集约化经营十分有利。