国家治理通过财产认证、身份认证两大途径实现，二者又分别以物的特征化、人的特征化为前提。

　　在人的特征化的道路上，最初认证主要针对以家户为单位的人口、土地及其他重要财产，人口多为税役人口，土地多为纳税单位，财产多为纳税财产。在工业革命初步完成以前，这在中西之间没有太大差别。国家治理的需求，推动了国家认证对性别和财产的关注。对于城邦或其他前现代政治共同体而言，服役资格常与财产紧密结合，没有财产就没有资格服兵役，因此男子及其土地等财产最重要，而女性、儿童、老弱男子、外邦人不在认证之列。比如古希腊的“公餐礼”、“取洁礼”和人口调查，公元前850年的希腊土地改革以及公元前509年雅典执政官的户籍与财产登记改革。随着兵役制度从募兵制转向义务兵役制，战争对健康男性的需要变得不难满足，财源成为战争的重中之重，前现代西方国家的认证实践有了新的专门化、例行化、制度化进展。

　　各国普遍将生命登记确立为身份认证的法定形式，走上了“驯服偶然性与不确定性”的高度现代化道路。在近代定期化的人口普查、现代家户普查补充下，生命登记的内容从最初只包括出生、死亡和婚丧状况，发展到涵盖活产、死产、死亡、结婚、离婚、收养、认领、撤销、迁徙和疾病等个人的全部重要生命特征，人的整个生命过程都成为国家的关注对象，国家治理首次彻底建构在个体身上。

　　工业革命以后，国家以军事职能为主向以民事职能为主转变。社会经济事务日益繁复，沟通技术越来越先进，人口问题越来越大，偷漏税现象越来越多，使国家有动力并有可能掌握更为全面细致的人的身体特征、社会特征以及更为详尽的经济特征。认证单位才从家户转向个人、法人以及与之关联的社会经济事务，从总体意义上的人口转向个体意义上的个人。

　　因此，个人的姓名、出生、年龄、教育、婚姻、身份、资格、职业、收入、不动产、动产、荣誉、劣迹、疾病、流动等等个人特征，食品安全、产品质量、药品安全、工程质量、生产安全、公共卫生事件等等社会经济事务，都纳入了国家认证的注视范围。认证知识演变到今天，已经涵盖了人的各种身体特征、社会特征和经济特征。

　　结合数据库、互联网等现代沟通技术，国家已经有能力通过逐步累积这些关于人的各种特征的认证知识，进而在事实基础上，按照人的各种特征，对国民进行明确的分类。并针对个体的特殊性，建立精细规则，最终在全国范围内设定并执行统一的认证标准。美国的社会保障号码就是一个通过身份认证的治理的典型，1930年代至今，它涉及纳税人、经济人、社会人、福利受益人、军人、外国人等多重身份，以及个人重大事项、社会生活和政治身份等，这是一种远比的身份证功能更加强大、高度整合的身份认证形式。

　　现代国家治理体系实质上就是一系列基本制度的建构和完善。首先是最低限度的基本制度，包括维护外部安全与内部秩序的强制制度、汲取与合理分配社会资源的财政与预算制度、塑造国家民族认同的濡化制度，以及确保官僚机构的廉洁和效率的统领制度。其次是增强型的基本制度，处理的是政治、经济与社会之间的关系，包括规管制度和再分配制度。还有更为现代的民主制度，强调政治回应性，包括平衡不同群体利益诉求及其表达渠道的吸纳制度，制定和执行以均衡持续发展、平等公平正义为目标的公共经济社会政策的整合制度。所有这些基本制度，都离不开一些基础制度，比如“认证制度和监控制度”。认证比监控制度更基础，也更必要。

　　在漫长的历史演进中，认证能力的发展最初是为了征兵、加强国家强制能力，以及征税、加强汲取能力。后来是为了推行免费强制义务教育，加强濡化能力。再后来是为了加强再分配能力，福利国家的发展最初与战争有关，为了再分配，必须建立“社会保险号码”等机制；由于能从国家福利中受益，人们也开始有被纳入认证体系的意愿。再往后，发展认证能力是为了产品认证、质量认证、安全认证，加强规管能力。今天，认证对其他几种国家基本制度能力的加强都具有基础性的作用。

　　信息时代的机遇和挑战

　　在20世纪60年代末以来，现代信息技术大大提升了认证制度能力的广度、深度与强度，有机遇也有挑战。先来看机遇，对于而言，四个现代化都离不开信息化。社会信息化是为了通过认证实现社会生活的清晰化、标准化，政务信息化是为了通过认证提升行政管理的效率，国家治理信息化是为了通过基础信息认证建构、完善各项国家基本制度。在较长的一段时期内，信息化建设重心在于社会的信息化，而不是政治治理的基础信息化。政务信息化与政治治理有关，但令人遗憾地是，实际上它的重心也并没有以基础数据的信息化为主，也就是说没有以人口、法人单位、自然资源和空间地理、宏观经济等这些基础数据的信息化为主，而是以便利行政管理为主要功能。

　　20年来，从政务信息化入手，提升国家认证能力。从1993年开始建设的“三金工程”、2002年开始建设的“十二金工程”，这些“金字工程”面临的共同任务在于建立自然人、法人的身份、财产、产品、行为、事务的真实性、唯一性、整合性，首先实现“条条集中”，将认证知识逐级向上集中，从省级统一过渡到全国统一；然后实现“条块共享”，从分散隔离、各自独立过渡到互联互通、整合运用，从提升官僚制的理性化过渡到公共服务的最大化。目前，我国的基础数据的信息化仍有待加强，比如最基础也最重要的三大数据库：金税、金盾、金保，就条条内部而言，金税最早成熟、金盾次之，金保相对落后，就条块之间而言，近六七年来，并没有实现原定计划中的彼此互联互通，反而停滞不前、各自封闭，导致了一些原本可以避免的问题。

　　的现代认证体系建设，尤其需要实现政府各部门之间的互联互通、信息共享，特别是在税收、福利和规管这些部门，而不仅仅是部门内部上下级的信息共享。服务于基本国家目标的重要部门之间的互联互通，是个重大的政治问题，关系着能否真正实现治理上的内在统一。面对史无前例的人员、财富、物质、事务的大流动，亟须有全国统一、整合的认证知识和认证标准，覆盖全体国民。

　　显然，机遇与挑战也是相对的。我们必须承认，在这一非常基础性的基本制度上，我们曾经是世界各国的先行者，现在却大大落伍了，西方发达国家在它们不发达的时候就开始做的事，我们现在还没开始做（比如全国不动产登记）或者没有做好，这是不得不补的课。下面我们简要讨论几个比较直接的挑战。

　　其一，认真对待认证主体与对象之间的偏好冲突。我们可以根据认证主体与对象在偏好上的一致程度，与认证体系的强制程度之间的关系，区分四个认证模式：一是低一致、高强制模式，比如我国1994年至今在税收领域的认证体系；二是高一致、高强制模式，比如社会治安领域；三是低一致、低强制模式；四是高一致、低强制模式，比如再分配领域。在这四种模式中，高一致、低强制模式在理论上是最为可取的，但也是现实中最容易出问题的，设计一种理想的路径并不难，难的是如何防止在实践中出现偏差。以再分配领域为例，一般而言，国家与个人在建立基本社保体系上的偏好是一致的，但实际执行中还是会有人向国家提供虚假或不实信息，进行福利欺诈。因此，要想建立有效的认证体系，仍然需要适用第一种模式，即低一致、高强制模式，在统计意义上将欺诈行为降到最低，降低到通过法律体系解决的程度。欺诈者与国家的偏好相冲突，不强制针对这类群体建立严密的认证体系，只会削弱国家基本制度建设的根基，导致国家干预社会经济的能力下降。事实全面、规范统一的有效认证体系，将让国家有能力识别福利欺诈行为，从而有效地预防和惩罚。显然，在国家基本制度建设的其他领域，有效认证体系的这种基础作用也是非常必要的。