3.“乡政村治”促进了乡镇政权的民主化、规范化建设

　　以“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”为主要特征的村民自治使得村民当家做主的民主权利得到充分的实施。首先，村民自治中“四民主两公开”的推行，使得乡镇政府的决策过程受到影响，开始扩大决策的群众参与，从而增强决策的科学性和民主性。其次，村民自治的民主实践，引发了乡镇主要领导选举体制的改革探索，促使乡镇政府增强服务意识和公仆观念，由单纯管理型向管理和服务型转变。再次，在村民自治、村务公开的推动下，乡镇政府开始实行政务公开和财务公开，从而遏制腐败。另外，“乡政村治”也促进了乡镇政权治理的规范化。1987年通过的《村民委员会组织法（试行）》和1998年通过的《村民委员会组织法》明确了国家政权组织与村级组织的制度性区分：即村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，村委会开展的人民调解不具有法律上的强制性，村级秩序的维持主要依靠村民自我约束制度，如村规民约等；同时，乡镇政府与村委会不是上下级的行政隶属关系，而是指导与协助的关系，前者不得干预依法属于村民自治范围内的事项，后者协助前者开展工作。这种规定使得乡镇政权和村委会各司其职，乡镇政权不能再用行政命令的方式去处理村级社会的内部事务，而是站在更高层次、把更多精力用于区域内的经济与社会事业的发展。这和人民公社时期公社有权领导生产大队、生产队不同，也和撤社建乡初期乡镇政府对村委会实行直接领导不同。农村村民自治制度的建立和发展，给乡村社会带来了新的变化：村民自治民主实践为乡镇政权民主建设奠定了坚实的社会群众基础，营造了良好的理论关注和政策支持氛围；村民自治民主的发展对加强乡镇政权民主建设提出了紧迫要求；村民自治民主的实践也为乡镇政权民主机制完善提供了借鉴。

　　二、“乡政村治”体制下农村基层治理存在的问题

　　在乡村关系上，“乡政村治”使得使乡村之间由过去单一的政府行政管理与被管理的关系向多重关系并存的结构转变。

　　一方面，乡镇政府与村委会在村民自治事务范围内的指导与被指导关系。村民自治范围内的事务主要包括办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，发展本村经济，管理本村集体土地和公共财产，发展文化教育等等。《村民委员会组织法》规定乡村之间是指导与被指导关系。所谓指导，就是对村民委员会的工作进行指点，对他们的工作提出原则性的意见，把握好大的方向问题，不干预日常事务。乡镇政府对村委会工作的指导，主要是通过宣传、教育、督促、检查等方式和途径，对国家法律、法规、路线、方针、政策的理解和执行上进行指导。同时，乡镇政府对村委会的工作要给予具体的、实际的支持和帮助。

　　另一方面，乡村之间还存在行政管理与被管理的关系。宪法规定：乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。地方人民政府组织法也明文规定，乡镇政府在本行政区域内，保证宪法、法律、政策、法令、政令和上级人民代表大会决议的遵守和执行。既然乡镇人民政府负有“管理”本行政区域内各项行政工作、“保证”宪法和法律法令在本行政区域内得到“遵守和执行”的命令，有权布置有关的行政任务，那么，置身于该行政区域内的各种社会组织（包括村民自治组织在内）都应对乡镇人民政府承担义务，协助其管理好本行政区域内的各项事务，遵守并执行宪法、法律及各项方针政策。

　　在具体实践中，无论是从乡镇政权对村委会人事、财务还是事务的干预和控制上看，当前我国乡镇政权与村委会之间总体上依然保持着明显而强烈的上下级行政命令关系，与法律规定的“指导关系”尚有相当距离。

　　第一，乡镇政府以村财乡管的办法，通过加大对以财务收支为核心的村级经济活动监督制约的力度，来加强对村级组织的管理。村财乡管本来是个别地方针对具体情况采取的对村级财务的一种监督，但现在却被一些地方普遍采用。村财乡管主要有以下几种具体形式：（1）有的村里所有的资金、账目都上交给乡镇的农经站和信用社管理，村里若需花钱，得事先由村委会和村党支部拿出预算，再报经乡镇农经站审核、批准；（2）有的地方实行“三权分立”，即资金的使用权、管理权、审批权分开：村里用钱但不允许存钱、管钱，村里存钱过多或不将多余的钱存交于乡镇，将按贪污论处。乡镇农经站能管钱、存钱但不能用钱、批钱。乡镇政府能批钱但不能管钱；（3）还有的地方将村里的会计人员统一集中在乡镇办公，用管住会计人员的办法来管住村里的资金和其他财产。村财乡管作为一种制度强制推行，有悖于宪法和相关法律的基本原则，有悖于村民自治的基本精神。这一措施在实施过程中也容易产生一些负面的效果。一是村里失去了自己的财务权和资金使用、支配、收益权。村里的财产归村集体所有，由村委会负责保管、使用，而村委会又是群众性自治组织，没有向乡镇上交自己财务的法定义务。二是村财乡管为乡镇侵吞、挪用村级财产提供了便利。三是它又是一种单方面的监督形式。乡镇对村有监督权，而村则无半点对乡镇“管理”的监督权。从这种监督的程序本身看，它客观上是一种事后监督，根本不能达到对村财务进行有效监督的目的，而仅仅是形式上限制了村级的“用钱”权。