审计制度笼子环境体系模型构建(2)

　　我国政府审计实行双重领导体制的初衷是要加强各级审计机关工作的一致性和独立性，一方面有利于各级审计部门工作的统一领导，另一方面有利于促使地方各级审计机关能够较好地结合本地的实际情况，在本地政府的领导之下，因地制宜地组织实施审计，从而更好发挥审计监督职能。然而，当国家利益和地方利益发生短期冲突时，地方审计机关就会处于两难境地：如果其坚持维护国家利益，就会受到当地政府的干涉，甚至是行政上强烈干预；若服从地方政府本意，却又与审计立法的宗旨相违背，论文格式甚至还会受到上级审计机关的批评。因此地方审计工作必定会阻碍重重，难以达到预期效果，从而会削弱审计独立性，制约审计监督作用的发挥。

　　2.审计整改制度存在“空间”。在实际执行审计工作中，各级审计机关查出大量违规违纪行为并依法作出审计处理决定书，但审计处理决定在执行中困难重重，文富恒（2013）研究发现有体制、机制、客观及主观等多重因素，追其根源大致有以下方面：（1）审计制度导致审计独立性降低。在行政模式下审计机关实际上是政府内设机关，领导既要管理财政资金又要负责审计工作，当两者利益发生冲突时，往往采取措施是“内部消化法”，从而导致“审计业务难，审计整改业务更难”情形频频出现。（2）公共财政建设滞后性严重削弱审计整改的基础条件。各级政府的财政资金收支活动成为各级审计机关监督的重要对象。基于此，高效性、规范性、明晰性财政体制是审计机关监督的良好基础。但是，我国很多地区财政收入与支出的矛盾依然较为突出，一些地区的财政资金来源甚至主要依靠于上级政府转移支付，从而导致下级部门很难编制完整准确财务预算，预算执行情况更是流于形式。同时，各级政府财权和事权严重不配比，财权上移，事权下移；上级出台政策，下级为政策 “埋单”；中央财力有余，基层财力捉襟见肘。从而导致审计部门难以对被审计单位和相关责任人员 “动真格”。（3）各部门协调配合不到位，难以形成有效合力。审计部门每年都要向同级人大常委会报告审计工作并指出问题的纠正和处理情况，但人大与审计部门沟通的途径较少、信息存在严重不对称、加上体制等因素，对于审计整改的推动作用不显著。

　　3.审计问责制度存在“缝隙”。由于我国政府审计的行政型模式的“独立性”存在一些不足之处，它具有更浓厚的“内部监督”色彩。尤其在面临问责政府责任情况下，各级审计机关所面临矛盾尤为突出：（1）在各级政府资金“同级审”背景下，各级审计机关向同级政府问责独立性受到严重影响，在某种程度上会使问责机制流于形式（冯均科，2005）。（2）审计机关对被审计对象的整改情况出具审计报告之后，审计任务并未立即结束，而如何加强对审计整改落实情况、跟踪审计情况显得尤为重要，建立一套完整审计整改体系是目前亟待要解决的问题。（3）目前审计问责制度均是建立在同体之上具有一定局限性，各级审计部门“问责”机制模式建立应该与地方人大、检察、司法、媒体等部门形成合力。一方面行政问责带有较多弹性或不确定性，给实际运行过程中带来较多操作“空间”；另一方面行政问责框架从行为问责到后果问责转化较缓慢，后果问责处罚力度较轻。

　　三、我国审计制度笼子环境体系模型构建

　　（一）构建审计制度笼子模型体系

　　基于前文分析，我国政府审计制度在“双重领导”制度、审计整改制度、审计问责制度还有待进一步完善，如何进一步推进审计制度笼子模型体系构建，从而更好发挥好审计“免疫系统”和财政资金“安全卫士”作用。笔者尝试从“双轨制”制度、审计整改制度、审计问责制度、审计监督制度等方面为抓手来构建全新审计制度笼子模型体系，详见下图。

　　（二）推进审计“双轨制”体制改革

　　自我国审计制度建立以来，国内学者纷纷尝试从审计独立性和体制改革这两个视角展开初步性探索，基本形成垂直论体制、立法论体制及独立论体制等观点。近几年来随着审计环境变化和市场化进程加快，为了更好发挥审计监督职能，突破“双重领导”模式，审计制度“双轨制”改革恰好满足审计独立性和可实现性的要求。国家审计“双轨制”体制是市场经济运作背景下“新产物”，从某种程度上讲进一步强化了各级人大体系预算监督职能，从而深化了现行各级审计机关在政府经济监督中的优势和作用，最终在各级人大体系和各级政府系统尝试分别建立履行不同审计职责的审计组织。即人大所属审计组织主要从事审计预算监督，政府所属的审计组织主要承担除预算审计以外其他审计。在这种“双轨制”模式下，隶属于全国人大的审计组织就成为中国最高审计机关，而隶属于国务院的审计组织仍然和目前审计署性质一样。它最大亮点是把各级审计机关部分职责职能从原有同级政府系统中适当调整到同级人大体系中，一方面在同级人大体系中拓展了审计体系，另一方面继续保留现行行政型审计模式。与此同时，杨肃昌等（2004）提到随着国家公共财政体制建立和完善，“双轨制”下独立的预算审计监督为国家审计向以审查公共财政支出经济性、效果性为目标的绩效审计转变做了非常有利的制度铺垫。

　　（三）加大审计问责过程中“参与性”

　　韦德洪等（2010）通过运用审计年鉴数据（预算执行责任追究）来研究政府审计效能与财政资金运行安全性之间关系，结果表明国家审计问责机制难以发挥良好效果，根源于与国家审计相关配套制度安排缺失。国家审计制度的设立初衷是为了解决公众对财政资金运用不信任的问题。在政府提供交易规则的背景下，各级职能部门权力将会急剧膨胀从而导致财权越位，同时政府也要受到提供同样服务的竞争者与公众机会成本的约束，从而使自身面临着生存、代理和度量的问题，要解决职能膨胀和自身受限的矛盾，必须使得政府竞争开放和信息公开。因此，在审计问责制度中引入“参与性”模式，一是能够及时地抑制政府职能过度膨胀；二是有助于进一步加强公众对政府财政信任。由于政府在公共利益信息方面与公众存在严重不对称性，从而导致政府公共资金运转过程中很少有民众参与其中，最终导致民众对政府发布信息存在普遍质疑。通过加强双方互动参与性制度，理性双方通过反复博弈理论将会达成新的合作态度，从而让民众获得政府信息。基于此，推进审计问责模式由行政式向立法式转变，从而进一步完善审计问责过程中参与性与透明性，最终有利于审计问责机制“参与性”发挥良好的信任性、效果性与监督性。

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