新疆扶贫贴息贷款运行状况调查及政策建议

　　新疆是我国主要贫困区域之一，贫困面大，贫困程度深，扶贫攻坚任务十分艰巨。到2011年，全区仍有78万户贫困户、329万贫困人口。扶贫贴息贷款作为我国政策性金融形式之一和一项重要的扶贫措施，对于促进贫困地区经济发展，增加农牧民收入等起到了重要的推动作用。

　　一、新疆扶贫贴息贷款政策实施现状

　　新疆自2002年实施扶贫贴息贷款政策以来，特别是2008年管理体制改革之后，扶贫贴息贷款规模逐年增加，扶贫覆盖范围不断扩大，扶贫效果明显，作用积极。据统计，2008—2011年，全区扶贫贴息贷款额累计达576726万元，其中，到户贷款额275775万元，占比47.8%；项目贷款额300951万元，占比52.2%。2008—2011年，贴息金额累计达22316万元，其中，到户贷款贴息额12200万元，占比54.67%；项目贷款贴息额10116万元，占比45.33%。这项政策的实施，有力地推动了贫困地区经济发展，促进了贫困人口脱贫步伐和生产生活条件明显改善。

　　（一）扶贫贷款规模逐年增加

　　2008—2011年，新疆扶贫贴息贷款规模由98788万元增加到185700万元，增长1.88倍，年均增速23.4%。其中2011年，全区扶贫贴息贷款实际发放185700万元，较上年增加24615万元，增长15.3%。实际发放到户贷款87772万元，较上年增长6.8%；扶贫龙头企业实际收到贷款97928万亿元，较上年增长24.2%。

　　（二）扶贫贷款覆盖面不断扩大

　　2008—2011年，新疆扶贫到户贷款得到扶持的贫困户数由75000户增加到188031户，户均贷款由2263元增加到4668元；其中2011年，到户贷款共覆盖贫困村数3325个，188031个贫困户，扶贫到户贷款以贫困村为主要对象，政策落实到村，贴息资金到户，有效地扩大了扶持面和受益面。

　　2008—2011年，新疆扶贫项目贷款得到扶持的企业由32个增加到71个，贷款金额由48995万元增加到97928万元，其中国家扶贫龙头企业贷款金额由27360万元增加到40750万元，覆盖贫困人口数量由10.5万人增加到70万人。其中2011年，项目贷款得到扶持企业71个，其中国家扶贫龙头企业6个，贷款金额40，750万元，占比41.6%，覆盖贫困村2230个，覆盖贫困人口70万人，龙头企业拉动作用显著。

　　（三）扶贫贷款重点支持种养业和产业化项目

　　2008—2011年，新疆扶贫贴息到户贷款主要投向扶贫开发工作重点村的贫困农户，重点支持能够较快增加贫困农户收入的设施农业、林果业、畜牧养殖业等项目。在新疆到户贷款中，种植业项目贷款比例由43.0%下降到37.8%，养殖业项目贷款比例由51%下降到41.6%，但种养殖业贷款占80%以上，始终处于主导地位。其中2011年，新疆扶贫贴息到户贷款中，扶持种植业33，210万元，占比37.8%，比上年25.8%增加了12个百分点；养殖业36，521万元，占比41.6%，比上年44.4%减少2.8个百分点；首次对工业项目贷款1，325万元；商业、运输业贷款比例有所减少，由2010年15%减少到2011年的1.3%；其他项目贷款15，561万元，比2010年的12，350万元增加26%。到户贷款投向符合贫困家庭生产实际状况，对增加贫困家庭收入，夯实贫困地区农业基础，加快贫困地区产业结构调整，促进优势、特色产业形成与发展发挥了积极作用。如于田县阿热勒乡扶贫开发工作重点村阿热勒村，全村309户、1263人，2008年在信用社贷款农户198户，占全村总户数的64%。村民利用贷款共发展玫瑰花种植1100亩、红柳大芸2200亩，2009年仅玫瑰花一项户均收入达2000元，人均增收550元，扶贫贴息贷款投向较好地带动了农民增收，也促进了地方产业结构调整和经济增长。

　　近年来，新疆项目贷款更加重视产业化项目和重点大项目投入。2008—2011年，在新疆项目贷款中，种养业贷款比例由85.5%下降到26.9%，产业化项目贷款比例由10.4%上升到59.9%。2011年，新疆扶贫贴息项目贷款中，扶持种养业26300万元，占比26.9%，比上年34.4%减少了7.5个百分点；产业化项目58628万元，占比59.9%，同去年相同；其他项目13000万元，占比13.3%，比上年5.7%增加了7.6个百分点。有助于贫困地区产业结构调整和当地经济增长。

　　（四）扶贫贴息贷款管理规范、回收率高

　　新疆自实施扶贫贴息贷款政策以来，相关部门认真组织、协调和部署，各地严格按照规章制度办理。扶贫贴息贷款相关管理规定，也有效地确保了贷款项目的可行性和安全性。目前，新疆各地承办金融机构主要为农信社和农行，抵押担保主要采用土地和五户联保方式。2009—2011年，新疆各项贷款回收率均为100%，其中到户贷款均为整贷整还。

　　二、新疆扶贫贴息贷款政策实施运行中存在的主要问题

　　（一）扶贫贷款发放额度小，远不能满足需要

　　随着农村发展进程加快，农村金融需求状况也发生了较大变化，各地农村在传统种养业基础上日渐向特色农业、高附加值农业发展，农业科技投入不断增加。随着土地向集约化生产方式转变，农村专业户贷款需求旺盛，特别是一些专业大户开始购置新型农机具，申请贷款的额度增大。然而，由于农村信用社信用贷款额度较小，2011年新疆到户贷款户均4668元，最高15336元，最低1120元。据克州反映，近年来农牧民对贴息贷款热情较高，但最终落实贷款的户数少、金额少，扶贫到户贴息贷款与农牧民实际贷款需求存在较大的缺口。

　　（二）扶贫贷款的成本高、效益低

　　农业作为基础产业，面临较多风险，农业风险一般具有风险单位大、发生频率较高、损失规模较大、区域效应明显，而且还具有广泛的伴生性等特点。因此，真正符合银行贷款条件的有效需求不足；农业贷款又具有金额小、业务量大、分散、季节性强的特点，金融机构放贷成本高、风险大，普遍缺乏激励。随着农村金融机构服务网点收缩撒并，保留下来的商业银行机构由于贷款权限上收，信贷功能难以满足农村经济发展对金融服务的需求。

　　同时，由于基层组织缺少人力、物力、财力，在指导贫困户考察市场、选择致富项目方面存在不足。再加上由于贫困村缺乏行之有效的农业专业化、合作化的组织形式，贫困户分散经营、盲目经营，导致扶贫贷款项目效益低。另外，由于各方面瓶颈制约，部分扶贫贷款支持的企业，生产产品市场份额小、科技含量低，经济效益低下，存在无法按时归还银行贷款本息的风险。

　　（三）贷款期限较短，不利于发展生产周期较长的项目2008—2011年，新疆到户贷款和项目贷款期限多为1年，按政策要求，扶贫贴息时间为1年，由于农业生产的周期较长，大部分项目见效周期在1年以上，有的甚至在3年以上。如核桃树虽然第2年可结果，但在进入盛果期前3至6年内，核桃树效益很少。根据基层调研反应情况，很多农民更愿意在发展畜牧业方面申请贷款，而发展畜牧业的贷款周转期最快也要2年。由于目前贴息期限短，中长项目得不到扶持，不能很好地满足贫困人口的实际需要，也不利于贫困地区主导产业的培育和发展。

　　（四）贷款贴息率低，贴息资金总量少，资金杠杆效果不凸显

　　1、贷款贴息率低，农牧民利息负担较重

　　2011年，新疆到户贷款平均年利率为8.66%，最高贷款利率达到11.6%，平均贴息率为6.88%。然而，2011年我国银行贷款基准年利率为6.3%，因此，对于部分贷款贫困农户而言，即使在贴息期内，承担利息压力仍然较大。

　　2、贴息资金总量少，资金杠杆效果不凸显

　　扶贫贴息贷款是通过安排贴息资金引导金融部门向贫困村、贫困户发放贷款，以解决贫困村、贫困户发展生产投入不足的难题，这是新阶段扶贫开发的好措施。但在2008—2011年新疆扶贫贴息贷款中，中央预算内安排贴息资金保持1800万元，项目贷款安排中央预算内资金800万元，始终未变；2011年自治区配套到户贴息资金不升反降。根据基层调研情况，贴息资金偏少，金融资金杠杆作用未凸显。

　　（五）金融服务机构单一，农村信用社不堪重负

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