财政支农资金整合方法研究

　　财政支农资金是国家为扶持农业、农村、农民而支付的政府性资金。按照近年来国家一系列支农惠农政策的要求，各级政府不断加大对“三农”的资金投入力度，为进一步提高财政支农资金的使用效率，财政部于2006年5月发布了《关于进一步推进支农资金整合工作的指导意见》，在全国范围内开展了财政支农资金整合工作，取得了比较好的效果。但是，在实施过程中也存在不少问题，如资金管理主体利益冲突、损失浪费、资金整合效率低等，严重影响了财政支农资金效益的充分发挥。为此，迫切需要从宏观和微观，利益主体行为和制度约束等方面进行梳理和研究，以提高整合效率，发挥财政支农资金的规模效益和导向功能。

　　一、问题分析

　　（一）资金渠道多，项目规模小

　　按照国家扶持“三农”的有关政策，各级政府都有投入支农资金的义务和责任。在分级管理的财政体制下出现政府“三农”资金投入分散的现象。加之许多县、乡政府财力不丰厚，财政不仅需要对中央、省级项目进行配套而且省以上资金投入多少又不能事先掌握，以资金规模定项目规模的现象比较普遍。加之区域发展的平衡要求形成支农项目多，单个项目的资金量小，“撒胡椒面”的现象比较严重。

　　（二）政出多门，管理混乱

　　由于财政支农资金分布于多个部门，仅中央就涉及12个部委办，项目立项要求、评审规定、资金到位时间、资金拨付管理办法等各不相同，常出现同一项目多部门管理但无部门负责的局面。财政支农项目之间存在严重的交叉重复或相互脱节等问题。支农项目管理的混乱甚至出现了有限的支农资金被挤占、挪用或被低效、无效甚至负效使用的现象。[1]

　　（三）目标模糊，责任不清

　　目前政府支农项目资金整合模式或载体有：项目整合、产业整合、区域整合以及他们之间的组合等模式。当前依据项目、产业、区域为载体进行项目整合存在以下问题：一是规划滞后，不少地方一般都是在申报项目时才想起来规划或项目的构思及设计往往是上面有什么类型的项目就报什么项目；二是项目库老化，一般不能随着环境或市场的变化而及时更新；三是地方为了争取资金盲目申报项目。这些问题的存在必然导致支农资金整合目标不清晰难以落实整合任务。

　　二、方案设计

　　（一）规划载体、细化目标、构建平台

　　1、合理规划资金整合载体，形成区域农业农村经济发展的目标体系

　　财政支农资金整合常见模式主要有项目整合模式、产业整合模式、区域整合模式，其载体分别是项目、产业和区域经济。对于负责任的区域政府及其部门来说无论对于何种载体都应该从经济环境、地方自身资源等综合考虑来组织超前谋划。其顺序应该是先进行区域农业农村经济和社会发展规划，然后做产业规划和专项行动计划，最后进行项目设计最终在某个时点上形成有系统的项目库。这也是区域农业农村经济发展的目标体系。这样的目标体系应该是区域农业农村经济的长期战略规划和短期行动计划的具体体现。俗话说“上面千条线下面一根针”，从组织、人才等多方面考量，当前县级政府应该是组织整合财政支农资金的最合适的主导者，应该在县级政府的组织下做好资金整合载体的精细规划。只有这样我们整合财政支农资金才有科学的基础。

　　2、分解和量化目标体系，形成财政支农资金整合平台

　　“没有明确的目标。管理工作是无计划的。除非有一个明确的目标不然就没有一个集体可以希望有效地和高效地去进行工作”[2]

　　在制定目标时一般应符合具体、可计量、可行、相关和定时的原则，即所谓的SMART原则。只有这样目标才是可执行的、可控制的、可评价激励的才有约束力。包括：制作工作分解结构（WBS）。就是把项目可交付成果分成较小的、便于管理的、能够可靠地估算费用和持续时间的组成部分，这个部分通常被称为工作包。分解步骤如下：A识别项目的主要组成部分。B将项目任务由上层分解到下层。形成项目工作包以明确各级管理人员的责任。[3]分解项目工作包形成活动或作业预算。政府相关职能部门和有关实施主体还应该紧随制作工作分解结构过程，之后对项目目标和任务再做进一步分解，分解为更小的组成部分。这些更小的部分叫做活动或作业并以此估算资源、费用形成项目活动或作业预算。[4]

　　经过以上分解后必然形成有数量、有质量、有资金、有资源配置的目标网，这样才能

　　够使各项目资金主管部门明确自己的任务所在，这才是真正有意义、精细化、可用的资金整合平台。这也是我国许多地方在资金整合上所缺失的技术和瓶颈。

　　（二）健全机制、规范行为、形成合力

　　一是建立规划评审制度。县、乡政府、部门、其他组织和个人对支农项目申报、资金申请必须规划先行并经过评审。二是建立资金使用责任制。县、乡政府、部门、其他组织和个人对使用财政支农资金必须负责上级政府、部门应对下级政府、部门实行效益追和踪追溯制度以明确各项目实施和资金使用主体的责任。三是建立组织协调机制。县、乡政府应该建立领导协调组织领导、计划工作分配任务协调解决财政支农资金整合存在的问题和困难。四是建立绩效考核制度。有什么样的考核和奖惩就有什么样的结果。对财政支农资金整合的效率和效果应进行定期和不定期的考核，其结果应该认真使用。

　　三、实证研究

　　六安市裕安区位于安徽省西部，面积1926平方公里，人口100万，其中农业人口85万，生产总值（GDP）125亿元，财政收入8.7亿元，是一个经济欠发达的农业大县。2013年按照安徽省政府的要求组织开展美好乡村建设工作，当年美好乡村建设涉及18个乡镇、31个中心村。省、市、区三级政府财政安排的美好乡村建设专项资金合计3000万元，远远满足不了完成建设的需要，多数资金要靠整合。裕安区美好乡村建设的突出特点是：建设内容丰富多彩点多面广、项目实施主体多元化、项目内容交错、范围交错资金整合难度很大。

　　（一）成立组织建立制度完善机制

　　裕安区成立了以区委区政府领导任组长和副组长，相关部门主要负责人任成员的领导小组以及规划、资金、宣传等责任小组，统筹协调美好乡村建设各项工作。制定了《六安市裕安区美好乡村建设项目建设管理暂行办法》、《六安市裕安区美好乡村建设项目资金管理暂行办法》、《六安市裕安区美好乡村建设工作绩效考评暂行办法》等制度。

　　（二）统一规划分解目标明确任务

　　区住建局及时对美好乡村建设内容进行了规划和设计并报经区领导小组审定。财政局邀请区住建局规划设计技术人员一起对规划进行了分解，制作了工作分解结构和活动（作业）清单及预算。该工作分解结构和活动清单及预算共分解为3层六大类24项，分别对应31个建设村点、13个资金整合任务部门，形成了清晰的资金整合任务平台。

　　（三）互换项目、置换项目、弥补缝隙

　　根据美好乡村建设工作分解结构和活动（作业）清单及预算，区政府安排财政预算资金相关部门着手向上申报项目。由于裕安区首次进行多部门、多项目的资金整合工作，加之预算资金有限申报上级项目也不一定如愿，支农资金整合仍然存在缺口。随即我们又向部门和乡镇提出了实行互换项目和置换项目策略的建议。如扶贫办可申报整村推进项目，建设地点按照上级主管部门规定，只能集中在5个乡镇，区农委的江淮分水岭项目只能集中在8个乡镇区，发改委以工代赈项目只能集中在7个村，都不能完全覆盖18各乡镇31个村点。如果硬性整合将会造成条块矛盾项目也无法接受上级验收。这些部门通过互换项目完成了任务。虽然区政府没有要求乡镇财政安排美好乡村建设资金，但是乡镇每年会拿出一定的资金去做当地急需的“三农”项目。在我们的建议下，环保局与部分乡镇进行了资金置换也完成了目标任务。

　　经过以上工作，2013年裕安区共整合美好乡村建设资金6872.58万元，并全部准确支付到各建设村点，保证了全部建设任务的资金需要。

　　参考文献：

　　[1]彭克强.基于财政资金整合的理性反思[J].调研世界，2008（2）：7—9

　　[2]哈罗德·孔茨，海因茨·韦里克（美）.管理学[M].北京：经济科学出版社109

　　[3]ProjectManagementInstitute，Inc.PMBOKGuide[M].USA2008，116

　　[4]ProjectManagementInstitute，Inc.PMBOKGuide[M].USA2008，134

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