论公众参与地方立法的法制意义（上篇）(3)

　　《广州市规章制定公众参与办法》第5条规定：“公众参与实行公开、平等、广泛和便民的原则”，从而确保行政规章制定能够根据法治政府和开放政府的要求，从保障公民的知情权和参与权入手，全方位地体现和贯彻公开原则。首先，邀请公众参与规章制定的有关信息要公开。公众参与规章制定，必须采取广而告之的方式，让公众知道政府正在就拟定的规章听取意见。《办法》的第12条明确规定：“市政府的法制机构拟定的市政府年度规章制定计划应当在上报市政府常务会议或者全体会议讨论前通过市政府网站、市政府法制机构网站等征求公众意见。”除此之外，相关的条款还对公开的途径、方式、时间和地点等作了具体规定。其次，对公众提出的意见要向社会公开。将公众提出的意见向社会公开，是公众参与行政立法的基本要求。公众意见的及时公开，既可以使公众了解先前公众已经发表的意见，也可以方便公众了解政府对公众反馈意见是否真正进行了回应，从而强化对政府在行政立法过程中吸纳公众意见的监督。再次，对公众的反馈意见，政府都应该向社会公开。在公众参与行政立法的过程中，行政立法机关对公众意见的反馈及其公开是非常重要的。如果缺少了这个环节，那么公众参与就会流于形式，无法真正体现协商民主所追求的价值。行政机关对公众意见及时和高效的反馈，既是对公众的尊重，也是公众参与立法取得实效的关键。只有公众意见切实得到立法者的充分尊重和认真对待，并及时进行反馈，才能对立法决策和法案的内容甚至立法的效力产生实际影响，这种公众参与才是有实效的。1946年美国《联邦行政程序法》第553条规定了两种制定法规的程序，即“正式程序和非正式程序。非正式程序又称为公告评议程序，要求行政机关应赋予利益群体提交对拟定草案的书面数据、观点、论点或口头提出意见的机会。行政机关在公布法规的时候，应当将这些意见，并附上相关的理由。”实际上，美国联邦行政程序法对此规定就是对公众意见的一种反馈。最后，规章制定的卷宗要向社会公开。《办法》借鉴了美国公众参与行政立法的经验建立了立法卷宗制度。所谓的立法卷宗制度，指的是通过保存立法过程中的各种文字、声音、影像、图片、电子文本等资料，记录立法的全过程。这些卷宗一方面以备后来的公众查阅，另一方面在于对公众参与意见的尊重。在民主社会里面，公众是民主决定性力量，其在政治和法律进程中的意见和态度往往反映了特定阶段大众的价值取向和政治态度，对其建立完善的卷宗进行保留，这本身就是民主成熟的表现。立法卷宗的建立和公布实际上就体现了规章制定过程的公开，不仅使得公众可以更全面、更充分地了解行政立法的有关信息，参与立法的过程，而且可以增加行政立法的透明度。
　　（二）公众参与立法确保了公民的宪法权利
　　在民主的社会里面，宪法赋予了公民基本的权利，让其通过民主程序决定国家事务，其中公众参与立法是“授民以权”的重要体现。通过参与立法进程，使得广泛民意得到传达，公民权利得以彰显。在公民的实体权利方面，公众对规章制定工作计划的建议权、对规章送审稿的建议权、对草案发表的建议权、对规章意见的评估权等权利，真正体现了协商民主对参与主体权利的尊重和维护。在公众参与的程序权利方面，规定了公众参与的广泛形式，公众不仅可以通过“信函、传真、电子邮件等书面形式向市政府法制机构提出意见”《广州市规章制定公众参与办法》，第11、12、15、28和31条等相关条款。，还可以采取“座谈会、开放式听证会、论证会、听证会等”特殊形式行使自己的建议权。《广州市规章制定公众参与办法》第10、18、22条等相关条款。当然，并不是每个公民都能参与立法进程，一般情况是通过代表方式来进行，而其他的广大参与者则可以采取多样的形式参与到立法程序之中，进而形成民主意见的广泛代表性。与此相对应的是，公众参与的另一主体行政机关，必须承担相应的义务，这是公众参与权利的应有之义。例如，《广州市规章制定公众参与办法》第10条和15条规定，针对公民书面表达意见的权利，行政机关必须公布接受信函地址、传真电话和电子邮箱等信息;第18条规定，行政机关应当通过座谈会征求公众意见，也可以通过听证会、论证会等其他方式来进行;第10、11和13条还规定了行政机关对公民意见的处理义务;第32条规定行政机关对公民意见有建立电子卷宗的义务，等等。通过公民权利和行政机关义务的设置，不仅彰显了公众参与立法的应享有的宪法权利，而且也对行政机关施加了相应义务，深刻地体现了宪法保障公民权利的精神。
　　（三）公众参与立法彰显了协商民主的开放性
　　民主是一种对公共决策进行讨论和协商的制度，政治决策最好通过广泛协商来作出，而不是权力压制。因此，协商民主是一种开放性的民主，开放性一直从古典时期希腊延续至今。广州市公众参与立法，将开放式听取意见作为行政机关听取公众意见的一种基本方式《广州市规章制定公众参与办法》第20条规定：“开放式听取意见是指规章起草部门在一定时间内，在指定地点公开听取公众意见的方式。”，并对相关的程序和内容作了具体的规定。例如，时间上的开放。开放式听取意见的时间没有严格限制，而由行政机关自由确定。场所的开放。开放式听取公众意见并没有特定场所要求，这与听证会不同，听证会一般有具体场所和时间规定。参加人员的开放。开放式听取公众意见并没有对参加人员的人数进行限制，只要在规定时间段和场所，任何人都可以提出自己的建议和意见。形式上的开放性。参加人员提出意见的形式可以多元化，并不局限于某种统一的形式，既可以是口头的，也可以是书面的。多种形式的开放不仅确保了公众参与形式的多元化，而且使得参与立法本身具有极大的公众性。开放式听取意见对于发展和完善中国传统的听证模式，增强公众参与立法的深度和广度，提高地方立法程序的民主性和科学性，全面推进依法行政，建设法治政府都具有积极意义。它可以弥补正式听证程序的弊端，还可以激发公众参与的热情，增强其公共参与意识，建立参与性的社会。最重要的还在于能够广泛听取民意，确保立法的科学性和民主性，提高立法质量。
　　（四）公众参与地方立法践行了协商民主的直接性
　　公众直接参与现实立法进程，从立法建议到最后实施整个阶段，公众都可以参与其中，切身感受民主氛围。公众直接参与式民主与古典“希腊广场式民主”有着本质的不同，也与现代资本主义国家的代议制民主有根本差别，协商民主是对二者的超越和发展。“希腊广场式民主”是民主的古典形式，倡导的是多数人的直接统治，容易导致民主的暴政。这种民主强调民主的工具理性，把民主看作是一种统治手段，容易导致为了民主而民主，最终不利于保障个体公民的权利。而且古典民主公民参与广场集会更多地是一种义务，而不是权利。现代代议制民主通过层层选举代表的形式，也容易演变成精英统治的权力游戏，代议制民主的间接性会阻断真正民意的表达，不可能真正体现公民的利益和权利诉求。而中国公共参与地方立法这种民主形式却很好地克服了古典民主的弊端，又超越了西方的代议制民主缺陷，使得基层大众能够直接参与关系到自己利益的制度建设中，真实表达自己的意愿。
　　总之，公众参与地方法制建设进程，不仅从形式上，而且从实质上都体现出协商民主的理论特性。当然，这些特性并不仅仅局限于以上所体现的诸如公开、开放和权利等属性，而且还体现为平等、理性和合法等特征，深刻地体现了中国式协商民主的内在规定性。
　　三、公众参与地方立法的法制意义
　　中国现行的法律体系是建立在宪法和法律基础上的，国家机构也是自上而下依据法律组织建立起来的，从中央到地方法律制定机关也是国家依法建立起来的。所以，立法意义上的法治是“自上而下”建构性的，这是中国法治化建设的实际状况。因此，法治化进程是在中央的主导下进行的，尤其是中国特色法律体系的建设，基本上都是在中央层面实现的。之所以由中央主导法治化进程，根本上是由我国历史和现实国情决定的，有其合理性的一面。中国法治建设的“立法型”特点有其自身的先天缺陷：一是法律制定相对容易。即法律很容易在国家层面制定，法律体系的建立也相对容易;另一方面，法律是由中央权力机构，以及其他有权中央机构制定的，法律不能很好地接地气，法律实施起来就很困难。而地方法律制定基本上也是在中央法治化框架内来完成的，属于被动“接受型”的法治。克服中国“立法型”法治的弊端，地方法制建设是关键。“地方法制是指在国家法治原则的统一指导下，各级地方根据本地实际情况的需要，在应对地方实施宪法、法律所产生的各种问题的过程中，形成的规则与制度的总和”。[9]因此，地方法制建设属于整个国家法治化建设的重要组成部分，并不是法治进程之外的现象。国家层面的法治建设是“立法型”的，将这种抽象性、普遍性的规则适用到全国，就必须考虑到各地的实际情况，进行地方法制建设。地方法制建设可以实事求是立足当地，通过公众参加立法的形式，将公众的具体利益诉求制度化，制定符合地方实际的法律制度来满足宪法和法律实施的需要，实现从“立法型”法治到“实施型”法治的转变。从这个意义上讲，公众参与地方立法具有重要的意义。

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