论公众参与地方立法的法制意义（上篇）(2)

　　按照规定，这些行政规章“牵头起草单位要切实执行《广州市规章制定公众参与办法》，制定公众参与工作方案，并通过座谈会、论证会等方式征求公众意见。送审稿经市法制办修改、论证，形成规章草案征求意见稿后，在市政府门户网站及市法制办网站上的统一发布平台公开征求公众意见”。[5]
　　（二）公众参与地方性法规实践
　　公众参与地方行政立法的模式也逐渐被地方性法规制定采用。比较典型的是2009年的《广州市展会管理条例（草案）》公众参与情况，本次参与也遵守了《广州市规章制定公众参与办法》的制定模式，取得了比较好的效果。关于《广州市展会管理条例（草案）》公众参与情况的具体情况，相关的部门做了说明：“《广州市展会管理条例》是2009年度地方性法规制定计划项目，为保障《条例》立法的科学性、民主性和合法性，按照《广州市规章制定公众参与办法》的规定和要求，充分发动公众参与，开展了相关征求意见和论证工作。具体的过程：（一）2009年7月31日在市法制办网站发布征求公众意见的公告及征求意见稿，公开征求公众意见1个月。其间，通过网站收到公众意见20份，通过信函、电子邮件以及传真收到公众意见6份;（二）2009年8月3日的《新快报》《信息时报》，8月13日的《广州日报》等媒体，对《条例》征求意见稿的主要制度和焦点问题作了报道，在业界引起较大反响;（三）召开行政相对人座谈会;（四）召开专家论证会”（参见：http：//china.findlaw.cn/xfwq/xiaofeizhengyi/zlzr/5687.html，最后访问时间：2014年12月20日）。2012年《广州市人民防空管理规定》的制定也经过了公众广泛参与，该法规于2013年8月28日在广州市第十四届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过，并于2013年11月21日广东省第十二届人民代表大会常务委员会第五次会议批准，2014年2月1日起正式施行。
　　除此之外，公众参与地方立法的途径和形式也变得更加多元。例如，2012年的广州试水立法进行网上听证，首日点击量达255万。[6]2012年《广州市社会医疗保险条例》在网上进行立法听证，开创了新的公众参与立法平台，把立法听证会“搬”上网，进一步扩大听证范围和深度，进一步推进“开门立法”的创举。这些网上听证实践，突破了传统的听证形式，充分发挥了网络了的作用，将网络作为一种公众参与立法的重要平台，大大提高了立法听证的协商效果。广东省其他市也不断借鉴广州市公众参与地方性立法的实践，并结合本地的情况开展了自己的公众参与立法活动。例如，2013年5月14日，广东省深圳市人大常委会举行《深圳经济特区控制吸烟条例（修订草案）》立法听证会，其中有4名听证人、11名陈述人及几十名旁听人员参加了此次听证会。此次听证会的中的重点议题诸如“罚款额度、谁来执行、如何监管成为参会人员讨论和关注的焦点”。[7]2012年10月15日，珠海市近十年来也首次对《珠海市公共租赁住房管理办法（草案）》召开立法听证会。[8]除此之外，2013年广东省的众多地方性法规也是在公众广泛参与协商的基础上完成的，例如：《广东省动物防疫条例》《广东省气象灾害防御条例》《广东省食品生产加工小作坊和食品摊贩管理条例》《广东省特种设备安全检查规定》《深圳经济特区控制吸烟条例（修订草案）》等。正是在公民广泛参与地方立法的情况下，广东省的整体法制建设取得了较好的成绩。尤其是广州市在《中国法治政府评估报告2013》中，排名榜首，而且比其他省会城市高出很多分。本次评估由中国政法大学副校长、著名的行政法学家、《中国法治政府评估报告2013》课题组首席专家马怀德教授主持。此次评估的满分设定为300分，53个城市的平均得分是188.87分，有28个城市在平均分之上，25个城市在平均分以下。其中，最高得分234.43分，最低得分125.76分，极差为108.67。本次评估，总分排名前十的城市是：广州市（234.43分）、上海市（230.44分）、北京市（224.18分）、南昌市（222.75分）、成都市（221.14分）、苏州市（214.86分）、哈尔滨市（214.83分）、贵阳市（214.66分）、宁波市（214.40分）、南京市（214.17分）。上述排名前十的城市中，包括6个东部城市（广州、上海、北京、苏州、宁波、南京）、2个中部城市（南昌、哈尔滨）和2个西部城市（成都、贵阳）。
　　公众参与地方立法实践不仅为公民提供了协商民主的平台和机会，使人们能够在平等和自由的前提下畅所欲言表达自己的真实意愿，而且对地方政府立法和决策的合理化和科学化产生影响。无论是立法听证，还是直接参与立法进程，都体现了中国式协商民主的民主性和现实性。公众参与地方立法实践，切身感受协商民主的讨论、辩论过程，对自己关心的事务发表意见，极大地改进了政府的工作方式，缓解了社会矛盾，有利于促进中国法治化和民主化进程。
　　二、公众参与地方立法的中国协商民主特色
　　民主是一种公共协商的制度，法律是民主协商的产物，而不是“奥斯丁和霍布斯式的主权者”命令。作为“主权者”命令的法律是一种单向度的权力压制，往往会因缺乏民主的合意而失去正当性基础。协商民主强调将决策建立在公众一致同意的基础上，通过理性的平等协商和对话机制制定法律，使其具有正当性。协商是不同公众之间交换信息、辩论、协调相互间关系、共同商议以达成合意的行为。它具有一定的社会建构功能，有助于在相互理解的基础上开展法制建设。在一个利益分化和文化多元的社会，政治和谐需要人们真诚地交流和沟通，只有理性的交流，才可能形成最大限度的共识，实现政治关系的和谐和社会治理的理性化。
　　作为一种对公共事务进行自理的形式，参与协商的公民是平等的和自由的，他们在信息充分、机会平等与程序正义的条件下公开讨论，以辩论、批判、说理、审议等方式通过个体目标策略的转换和个人价值偏好的转移，形成集体公共理性，赋予立法和决策合法性，并推动多元社会开展持续性互惠合作。协商民主制度的设计使每个人必须就其抉择的理由公开进行表述，并通过对理由的相互诘问来检验各自所持理由是否仍能说服自己以及是否更能说服别人。协商民主理论的价值在于通过公民理性协商，促进立法和决策的正当性，建构和谐的公民和国家关系模式。
　　（一）公众参与立法体现和贯彻了协商民主的公开原则

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