论公立高校法人制度的双界性及其契约不完全性（上篇）(3)

　　1.政府间委托主体的"虚拟性"直接导致高校"行政化"
　　如前图所示，全体国民将高等教育服务权委托给政府管理，政府代表全体国民行使高校国有资产的产权职能。但必须看到，全体国民将高校资产委托给国家代理人--政府--时并没有形成成文的契约形式，在这里就出现了两个必须关注的问题：_是高校资产所有权及其控制权在代理人那里表现出了隐性的高度结合；二是公立高校代理人属于行政代理，故而没有退出机制，委托人在面对代理人的非专业性行为、机会主义行为时，因委托人的软约束甚至无约束，极易导致政府以行政命令代替专业性、法治性委托管理，这种"人治"代替"法治"的行为是造成公立高校"行政化"的最大原因之一。在我国，政府与公立高校并不是直接而单一的委托代理关系，政府职能部门（如财政、人事、教育管理部门等）与高校也存在委托代理关系。委托代理目标与委托代理关系的矛盾在所难免，突出表现在：公立高校所接受的委托代理目标为"公平、效率与社会稳定"及其综合，而无论是纵向的各级政府还是横向的同级政府的不同职能部门，在与高校的委托代理关系中都产生了委托人一方主体叠加、结构重复现象。也就是说，公立高校在委托代理契约中，面对的是多重委托人主体。问题在于多重叠加、结构繁复的委托人都有各自的委托目的，与高校所追求的"公平、效率与社会稳定"功能目的难免产生冲突与耗损现象，这是因为这些多重委托方出于其行政性质，习惯性地运用行政权力对高校发布行政性政策与命令，而这些政策与命令既有可能非专业化，也有可能因"政"出多门而出现互相矛盾的现象。
　　2.高校代理人身份的"行政性"加速行政化进程
　　我国属于社会主义国家，法律规定公立高校内部的领导权必须实行党委领导下的校长负责制。这也就使得我国公立高校的委托代理中，代理人中存在着"党委与校长"权力交叉现象。细观我国政府与高校委托代理的契约关系，并没有对"党委与校长"的各自权限作出可操作的划分，这种契约的不完全性导致党委与校长的各自职责与权限的不明确性。这就使代理人在高校许多重大问题上因委托人授权不充分而无法做出决定，也对出现的许多问题可以不负有法律责任，其结果只能是委托人与代理人都不对高校的发展负有实质性责任。另外，我国高校校级行政管理人员、党务工作者均由上级政府、党委任命，这些行政、党务工作者一般被纳入到行政干部、党务工作干部的管理系列，这些"干部"因不属于独立利益的代理人，也就无法形成独立、自由竞争的代理人阶层与代理人市场，其责任意识、风险意识、专业管理意识与能力、依法办事意识与能力相对较弱，更多地是依附于上级行政与党委并对上级负责，其行政化色彩愈发浓厚。
　　3.高校内部代理链条的"非契约性"导致行政治权代替学术治权
　　高校内部党务及行政管理系统比照高校外部行政的科层机制进行设立，这就为处于"契约不完全"状态的校外行政权力干预校内管理打通了道路，并使得校内教学与科研管理、行政与组织管理模式可以在_定程度上复制校外行政管理模式。这种"类行政"不仅在外在形式上表现出对外部行政的模仿，更以隐性的形式表现出"行政化"甚至"官僚化"运作方式，这种权力体系的最大特征就是"重行政权力，轻学术与教学权力"。具体表现在，一方面，高校内校级管理干部组成最高行政权力核心，并以此权力核心主导组成学校学术委员会、学位委员会等，委员会成员中大多数甚至绝大多数来自于二级行政部门、学院（研究院）与相关机构的负责人，在这种"权力"体系下，校内设置的主要委员会中行政人员力量明显大于学术人员力量；另一方面，因行政权力与学术权力各自在与校长的契约中也具有"不完全性"，两者之间势必进行_定程度的博弈，但在高校管理实践中，行政力量对资源控制的能力强，在高校职称评定、专业人员引进、各类评奖中发挥着"类政府"的强势力量，甚至造成"学术委员会成为少数教授对多数教授权力的剥夺"，这是更为隐晦的"行政化"。
　　4.高校市场权力的"边缘性"导致委托代理制度"失灵"
　　作为法人主体的高校本应主动融入市场，在社会融资、技术转让、社会服务上发挥自身优势并获取合法收入，但我国公立高校在获得办学资金上最主要的途径是政府的两大拨款形式--"综合定额"+"专项补贴"，尤其是大量存在的政府专项补贴，既培养了高校对于政府的高度依赖性，也因排斥了社会力量积极参与、有效介入而使得高校作为法人的"市场性"主体地位与功能难以体现。非政府组织、社会力量、公民个人为高校提供公共资金（物品）的积极性、参与高校事务的权力受到了较大程度的抑制，不利于形成类似于英国高校理事会、美国高校董事会那样能够体现市场需要的管理组织与机构。

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