论行政行为检察监督及其制度优势(2)

　　就法律救济体系而言，当然应以法院为中心进行建构，但是，对于法律监督体系而言，则不能倚重事后的救济，而更应注重争议前的防范。人民检察院是《宪法》规定的国家法律监督机关。笔者认为，我国应当建立以检察机关为中心的法律监督体系。为了实现《决定》所确立的“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的总目标，必须有严密的法治监督体系。行政内部监督、人大监督、司法监督、社会监督等传统监督机制，应当与检察监督共同形成合力，才有可能形成《决定》所要求的“科学有效的权力运行制约和监督体系”。确立行政行为检察监督制度，是《宪法》实施的需要，将拓展行政检察的视野，精准呼应检察机关法律监督职能完善的需求，直接有助于健全中国特色的法律监督体系。
　　三、行政行为检察监督能有效填补
　　行政法制监督传统机制的不足
　　第一，权力机关的监督虽然具有理论上的最高性和主动性，然而，会议式的工作机制使现实中人大难以对个案形成常规监督，而主要是对政府工作进行宏观方面的监督，即便启动了个案监督，通常也是社会影响大、矛盾发酵后的监督。而《宪法》明确规定的对政府不适当决定和命令（包括规范性文件在内）的撤销权，也因缺乏实质备案审查而基本被束之高阁。人大对其产生的行政机关的监督主要是政治性的，对相关行政机关负责人的责任追究也主要是承担政治责任的方式。权力机关具有多重职权，且这些职权均具有综合性，不可能专司行政法制监督，因此，需要其产生的其他国家机关对行政机关形成不同角度、不同层面的约束。
　　第二，行政诉讼、行政复议等行政法制监督机制在我国运行了多年，对于救济相对人权益、监督行政起到了积极作用，但是存在的问题也是明显的。一是，行政复议、行政诉讼制度本身存在的问题影响了监督行政的效果。由于受案范围的限制，大量行政活动引发的争议不能够纳入复议和行政诉讼中解决。复议机关独立性的缺失、行政诉讼管辖体制的先天不足等问题严重影响了行政裁判的公正性和行政相对人寻求法律救济的积极性。七成以上的行政诉讼案件之前未曾经历行政复议程序，而更多的行政争议完全游离于复议、诉讼之外，成为陈年信访事件，沉疴难愈。二是，行政复议、行政诉讼制度的救济属性决定了监督行政的被动性。理论上而言，行政复议和诉讼均采取“不告不理”的立案原则，而且，经过若干年的实践，行政复议和行政诉讼的“化解争议、救济权益”的核心价值定位越来越清晰，因此两者对行政都只能是消极监督。检察监督则不然，作为国家法律监督机关，检察院实施监督活动，既可以依据外界的举报，亦可以主动而为，能够改善消极监督主导的局面。三是，行政复议和行政诉讼对行政的监督必然是滞后的。复议和行政诉讼均是行政争议形成后甚至严重激化后，被当事人选择采取的救济手段。如果说对行政起到监督的作用，也是事后的监督。而行政行为检察监督强调对行政主体进行履职监督，且主要是事中的监督，通过对行政程序的适当介入，对行政机关及其工作人员形成有力的约束，能够有效弥补行政法制监督体系事中监督的空白。
　　第三，我国行政诉讼检察监督在形式和效果上的局限性已被充分印证。一是，“行政诉讼检察监督作为一种以公权力监督公权力的制度安排，不仅应当包括检察机关对诉讼结果的监督，而且应当包括检察机关对诉讼过程的监督。”[3]然而，长期以来，我国检察机关囿于《行政诉讼法》的规定，主要以按照审判监督程序提起抗诉的方式进行行政诉讼监督，即以抗诉方式监督审判结果，所谓的“行政诉讼检察监督”远未实现其完整意义。二是，即便行政诉讼检察监督制度能够获得进一步完善，检察机关通过在行政诉讼中监督法院的裁判也只能起到间接监督行政的效果。不可否认，行政诉讼检察监督的直接对象是人民法院的裁判活动和结果，对行政活动的影响只能是间接的，效果也必然是有限的。
　　四、行政行为检察监督有助于摆脱司法审判困局
　　首先，行政行为检察监督能够有效缓解行政审判机关的压力。长期以来，我们都习惯于将监督行政、改善执法的重任交给行政诉讼制度与实践，其实已使行政诉讼的理论发展和制度实践不堪重负。
　　一方面，不少法院囿于编制问题，行政审判人员不足，“案多人少”的矛盾突出。行政案件中，被告的特殊性决定了包括调查取证等在内的审判工作开展难度大于其他类型案件。而大量未经复议处理的争议直接进入司法程序，又让法院往往冲在化解行政纠纷的最前线，而非法治的“最后防线”，严重消耗了司法资源，使本已超荷的审判任务变得更加沉重，办案质量也难以保证。而行政行为检察的事前监督，对行政机关及其工作人员的执法活动直接形成约束，可以预见建立行政行为检察监督制度将大幅度提升依法行政水平，减少行政违法现象和行政争议的出现和激化，切实为行政诉讼减负。另一方面，由于行政强制的混合执行模式，我国人民法院多年来承担了大量的非诉执行工作。以2013年为例，全国法院受理一审行政案件约12.3万件，而行政非诉执行却收案约17万件。（1）原本为了解除行政自我执行的弊病，却将法院拉入了无法自拔的执行困境。非诉执行案件的重担，令法院的改革踯躅难行，面对如何使法院回归专司审判职责轨道的疑问，《决定》要求“推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”。笔者认为，在审执分离的改革中，检察机关可以延续以往对非诉行政执行案件的监督，转为对构建中的执行机关予以监督，同时也是对作为行政决定必然延伸的执行环节的监督，行政行为检察监督将发挥其独特作用。
　　其次，行政行为检察监督有助于畅通行政执法和司法的程序衔接。深化行政执法体制改革、建设法治政府的同时，也要着眼于全局，打通行政执法环节和司法程序的制度壁垒。应当说，行政行为检察监督以监督行政机关为宗旨，但是也产生了畅通行政执法与司法程序衔接的副产品。

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