论行政行为检察监督及其制度优势

　　摘要：行政行为检察监督指检察机关对于行政机关及其工作人员的行政行为进行的法律监督。我国尚未确立行政行为检察监督的法律制度。十八届四中全会《决定》为确立行政行为检察监督制度奠定了政治基础。行政行为检察监督将在加快建设法治政府进程中发挥独特的制度优势：行政行为检察监督有助于健全中国特色的法律监督体系;能有效填补行政法制监督传统机制的不足;有助于摆脱司法审判困局，缓解行政审判机关的压力，畅通行政执法和司法的程序衔接。
　　关键词：行政检察;行政行为检察监督;法律监督体系;法治政府
　　中图分类号：DF3 文献标志码：A 文章编号：1001-862X（2015）02-0105-004
　　一、行政行为检察监督的内涵及其制度判断
　　理论上，与行政相关的检察监督主要包括两方面：一是检察机关对行政诉讼活动的监督，二是检察机关对行政活动的监督。前者即行政诉讼检察监督，通常是指检察机关以抗诉等方式对行政诉讼活动进行的法律监督，习惯上被称为“行政检察”，并与民事审判活动中的检察监督一起被合称为“民事行政检察”。笔者认为，完整意义上的“行政检察监督”，除了监督行政诉讼之外，还应当包括对行政活动的检察监督。因此，将后者称为行政行为检察监督，特指检察机关对于行政机关及其工作人员的行政行为进行的法律监督，是一种对行政的直接监督，“由检察机关依职权对行政行为提出质疑，启动纠正行政违法的法律程序，达到纠正行政违法的目的”[1]，从而，区别于行政诉讼检察监督。
　　从制度层面来看，长期以来，涉及检察机关对行政机关进行直接监督的规范依据不仅屈指可数，而且要么前景不再，要么不具有监督行政行为的实质效果。其一，1979年《国务院关于劳动教养的补充规定》第5条规定，“人民检察院对劳动教养机关的活动实行监督。”但这是对劳教执行机关而非劳教决定机关的监督，并且随着劳教制度的废止，这一领域的检察监督已不复存在。其二，2001年7月，国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第14条规定，“行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督。”但这是作为行政案件在结案阶段才进行的检察监督，主要为后续的刑事司法活动奠定基础。其三，2011年，最高法、最高检印发的《关于对民事审判活动与行政诉讼实行法律监督的若干意见（试行）》第11条规定：“人民检察院办理行政申诉案件，发现行政机关有违反法律规定、可能影响人民法院公正审理的行为，应当向行政机关提出检察建议，并将相关情况告知人民法院。”这一规定将行政机关干扰审判的行为纳入监督范围，但这种监督仍然依附于行政诉讼程序，并不是直接针对行政程序中的行政主体进行的。上述对行政机关进行监督的三个方面均非典型意义的行政行为的环节。因此，我国尚未确立行政行为检察监督的法律制度。我国《宪法》虽确立了检察机关的法律监督机关的地位，但在具体制度安排和检察实务中，检察工作并不涉及对行政机关行使职权活动的监督，这种反差很大程度上架空了宪法的宣告。
　　党的十八届四中全会作出《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。”这一表述既是对检察机关新的职责要求，拓展了行政检察功能，也为检察机关直接监督行政活动，确立行政行为检察监督制度奠定了政治基础。笔者认为，这一表述至少传达了以下几层意思。首先，对行政活动予以监督属于检察机关的职责，可以主动而为。第二，行政行为检察监督的对象是行政职权行为。而行政职权行为既包括行政机关针对特定相对人作出的影响其权利义务的行为，也包括行政机关制发具有普遍约束力的规范的行为;既包括违法的作为，也包括不作为。第三，行政行为检察监督不受行政行为既成性的限制。只要发现行政机关存在职权行为违法的情形，即应采取监督措施，既可以在行政过程中，也可以在行政行为作成后。第四，行政行为检察监督职权表现为督促行政机关予以纠正。由于具有了这些基本特征，行政行为检察监督将在加快建设法治政府进程中发挥独特的制度优势。
　　二、行政行为检察监督有助于健全
　　中国特色的法律监督体系
　　不少西方国家倡导以洛克、孟德斯鸠的分权理论奠基的“三权分立”模式，这一模式固然在立法、行政、司法之间建立了一定的平衡制约机制，但并不是适用于任何国家的政体模式，也不是通向法治国家的最优和唯一路径。我国《宪法》确立的是人民代表大会制度，立法机关居主导和中心地位，而行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对其负责，受其监督。这是具有中国特色的政权组织形式，是中国共产党开创的民主执政的方式，也是中国人民实现当家作主的道路选择。
　　作为人民代表大会制度的重要组成部分，检察制度也是一项中国特色极其鲜明的政治制度和宪法制度。检察权是与行政权、审判权相并列的重要的国家权力，然而，具体法律制度对检察权的配置明显地与行政权、审判权的法律配置不对等。长期以来，检察权的行使基本都是依附于法院的诉讼活动展开的，且多数与行政活动相脱节，法律监督的功能发挥有限。由此也导致有学者不断对检察机关的宪法定位质疑，理由之一就是检察机关“在监督行政尤其是直接监督国家行政主体活动的合法性方面，并不是一个重要角色”。不仅如此，甚至还过分依赖诉讼制度的完善来发展检察制度。实际上，应当立足于检察制度的独立价值，进一步丰富检察权的法治内涵。“在行政法律规范日臻完善的今天，检察机关能够在多大程度上保障和监督行政法治的实现，是衡量检察机关法律监督属性的重要标准。”[2]

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