政府购买注册会计师服务的现状、问题及对策(2)

　　在政府购买注册会计师服务的实践中，各地政府创新和探索使得购买范围、程序、付费标准、质量标准和监督评价呈现多元化，全国规范性的制度缺失造成局部购买市场混乱，主要体现在：（1）在服务领域哪些可以购买注册会计师服务，各级政府规定不一，购买方式各行其是；（2）在选聘会计师事务所的环节，不完善、不规范的问题较为突出，能否承接到业务，人情关系作用巨大；（3）在付费方面政府部门不顾中介收费标准，使得会计师事务所觉得该项业务是“鸡肋”，影响了提供注册会计师服务的质量。
　　（二）理论准备严重滞后
　　起源于西方新公共管理理论的政府购买公共服务，植根于“小政府、大社会”的社会治理环境和充分竞争的市场经济环境，将市场竞争机制引入政府公共事务管理中也就水到渠成。反观我国“大政府、小社会”的现状，以及中国特色社会主义市场经济，创新公共管理理论和政府购买服务理论也就更加迫切。虽然我国政府购买公共服务的理论研究促进了购买服务实践的发展，然而购买注册会计师服务的理论研究，由于研究范围的局限和研究成果的滞后，严重制约了购买服务的健康发展。我国现有社会治理体系中，政府职能转变、政府与市场边界、政府间财权与事权匹配、政府补偿机制、政府评价机制以及政府活力等诸多理论问题亟待研究，而注册会计师行业发展方向、发展目标，以及承接政府职能转移的程度和业务范围均会影响购买注册会计师服务的公平性、公正性和科学性。
　　（三）制度供给不足
　　各级政府在购买注册会计师服务的探索中，主要依据《政府采购法》和《招投标法》。现有《政府采购法》是规范政府购买服务的唯一法律，虽有购买服务的相关规定，但并无政府职能转移而购买服务的条款。在《招投标法》中，关于政府购买服务缺乏统一的招投标方式、程序、信息发布和评估规则。尽管《政府购买服务管理办法（暂行）》对政府购买服务的基本原则、购买主体、承接主体、购买范围和绩效监督等有所规定，但对购买注册会计师服务涉及较少，各级政府在推进购买服务过程中，以规范性文件为主而相关法律制度缺失。制度滞后给政府购买注册会计师服务带来的阻力和风险，表现在多个方面，比如哪些服务可以向注册会计师购买、购买资金来源如何确立、购买流程如何规范、如何有效监督等。因此，国家层面修订完善相关法律，地方政府依据国家法律法规制定或修订购买注册会计师服务的规章愈加迫切。
　　（四）购买服务模式不规范
　　政府购买注册会计师服务的模式，西方国家一般具备制度化、竞争性、独立性等特征，我国则具有制度化与非制度化并存、竞争性与非竞争性并存、独立性与依附性并存的特征，呈现出多元化的发展趋势。从竞争程度上看，竞争性购买模式与非竞争性购买模式并存，以非竞争性模式为主；从购买主体间的关系看，独立性购买模式与依附性购买模式并存，以依附性购买模式为主；从购买服务的制度化方面看，制度化购买模式与非制度化购买模式并存，以制度化购买模式为主。各级政府对购买服务模式的选择，无外乎购买服务的种类、准入门槛、业务稳定性和重视程度等因素，造就了购买服务模式的多元化和不规范。购买模式的多元化影响着购买流程的规范性，目前政府购买注册会计师服务的流程一般是政府出资、定向购买、契约管理、评估兑现的范式。而政府购买注册会计师服务的流程应如何设定，各地政府的理解与执行并不一致，存在流程管理不健全的问题。
　　（五）绩效评价体系尚未建立
　　在政府购买注册会计师服务的实践中，重购买服务的流程轻绩效评价的行为由来已久，出现众多标准各异的评价体系和方法，甚至购买主体与利益相关方携手成立机构，自己购买、自己监督、自己评价，不仅起不到监督作用，反而降低政府公信力，增加腐败的可能性。《政府购买服务管理办法（暂行）》中规定，财政部门应当按照建立全过程预算绩效管理机制的要求，加强成本效益分析，推进政府购买服务绩效评价工作。政府购买注册会计师服务的绩效通过哪些方面来反映，如何构建一个科学完善的绩效评价指标体系，采用什么样的评价方法进行评价等，这些问题在政府购买注册会计师服务的领域并没有明确的规范。制度完善为政府购买注册会计师服务扫清了部分障碍，给注册会计师行业发展带来了机遇，但在实际操作过程中，建立由购买主体、服务对象及专业机构组成的综合性评价机制，推进第三方评价工作尚未进行。
　　三、完善政府购买注册会计师服务的对策
　　（一）加大理论指导购买注册会计师服务的力度
　　我国政府购买注册会计师服务借鉴了国内外购买公共服务的做法，目前主要是实践层面的全面启动，理论方面的研究并不深入，实践推动理论向前发展。由于购买注册会计师服务时间较短，相关理论研究缺乏，导致实践缺少理论支持。例如中国特色的公共管理理论、政府治理体系的完善、政府职能转移的数量等，政府购买注册会计师服务的概念、类别、范围、程序、模式以及相关的注册会计师审计准则，购买注册会计师服务的价格、绩效评价、合适份额等技术性问题，没有相应的理论为其指导。艰难探索的购买注册会计师服务，虽然形成了众多的购买模式和经验，但未能上升到理论层面，无法支撑非完全市场经济条件下的购买服务，无法对购买注册会计师服务提供更好的指导。因此，应加强对政府购买注册会计师服务的理论研究，从理论上形成比较完整的、符合中国国情的理论体系，加大理论指导购买服务的力度。
　　（二）健全购买注册会计师服务的制度体系
　　政府购买注册会计师服务必然要求相应的政策法规和配套措施，在实现购买服务利益最大化的同时，会计市场机制能够有效运行，相关方的利益均可得到保障，会计师事务所有提供高质量会计服务的内在动力。在政府购买注册会计师服务的试点过程中，上海、深圳等地颁布了购买注册会计师服务的管理办法。 2013年国务院印发了购买服务的指导意见，2014年财政部等颁发了购买服务管理办法，这些意见和办法有力地促进了政府购买注册会计师服务的发展。然而，初步的制度框架不等于完善的制度体系，应通过修订《政府采购法》、各地政府依据购买服务管理办法制定修订本行政区域的管理办法和细则、注册会计师行业协会制定相应规则、清理整合规范完善相关税收优惠政策、制定科学合理的绩效评价监督体系等，尽快健全政府购买注册会计师服务的制度体系。

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