预防原则是预防为主、防治结合、综合治理原则的简称，该原则的基本含义是:在生态环境保护工作中要把防止产生环境问题放在首位，事先采取防范措施，防止在生产、生活等人类活动中对生态环境、自然资源造成污染、破坏，防止生态失衡，做到防患于未然;对不可避免的或已经发生的环境污染和生态破坏，应积极采取措施进行治理。

　　预防原则是基于环境保护问题的特殊性所产生的一项原则，该原则是国内外环境保护事业经验教训的科学总结。首先，从国际范围看，西方发达国家大都走了一条“先污染、后治理”，“先破坏、后整治”，“先开发、后保护”的道路，并为此付出了惨重的代价。这个沉痛的教训使欧美国家认识到，必须改变这种“病重求医、末端治理”的反应性政策、单项治理政策，转变为采用预防性政策、综合性治理政策，从污染的“浓度控制”转变为“总量控制”，从“末端治理”转变为“首端治理”、全程治理。例如，1980年发表的《世界自然资源保护大纲》提出了一系列“预期性的环境政策”，其目的是把“资源保护和开发很好地结合起来，以保证这星球上的一切变革皆对于全人类的生存和幸福是可靠的。”并指出，“这些政策要求在环境遭到破坏之前就要采取行动”，“我们的行动策略应是把治理与预防明智地结合起来”。

　　1982年5月18日通过的《内罗毕宣言》第9条指出，“与其花很多钱、费很多力气在环境破坏之后亡羊补牢，不如预防其破坏。预防性行动应包括对所有可能影响环境的活动进行妥善的规划”。该宣言第3条还指出了进行环境管理和评价的必要性，认为“只有采取一种综合的并在区域内做到统一的办法，并强调这种相互关系，才能使环境无害化和社会经济持续发展”。1992年联合国环境与发展大会通过的《里约环境与发展宣言》原则再次明确指出:“为了保护环境，各国应按照本国的能力，广泛适用预防措施。遇有严重或不可逆转损害的威胁时，不得以缺乏科学上的充分确实证据为理由，延迟采取符合成本效益的措施防止环境恶化”。

　　其次，实行预防原则也是环境保护问题的特点决定的。由于环境污染容易治理难，生态破坏容易恢复难，从经济学上看，与采取预防措施相比，恢复与治理费用相当高昂，难度也很大。例如，泰晤士河(ThamesRiver)的治理就花了100多年的时间，耗费巨额资金。据经济学家测算，预防污染费用与事后治理的费用比例高达1:20。而且，在大多数情况下，环境污染和生态破坏是不可逆转的，很难消除和恢复。例如，重金属的污染、土壤沙漠化均很难消除。自然景观的破坏、物种的灭绝、热带雨林、原始森林的消失均无法恢复。

　　预防原则在我国法律中有充分的体现。1973年国务院在《关于保护和改善环境的若干规定(试行草案)》中就规定了做好全面规划、工业合理布局、在建设中实行“三同时”制度等若干预防性的措施;同时还特别指出，要贯彻“预防为主”的方针，要采取生物的、物理的综合性防治措施。但是，直到20世纪70年代末80年代初，我们在生态问题上付出了巨大的代价之后，才开始真正重视并在法律上确立这一原则。1979年的《环境保护法(试行)》规定了一系列的预防性环境法律制度，现行的1989年的环境保护法进一步体现了这一原则的要求，从预防到治理规定了整套制度。近年来制定或修改的《固体废物污染环境防治法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境影响评价法》、《清洁生产促进法》等法律均体现了这—原则，并制定了总量控制、清洁生产等新制度。预防原则同样体现在各项自然资源法律中，例如，水土保持法以保护和合理利用水土资源、改善生态环境为其重要立法目的，该法第4条明确规定:“国家对水土保持工作实行预防为主，全面规划，综合防治，因地制宜，加强管理，注重效益的方针”。

　　(三)合理开发利用原则

　　合理开发利用原则是指人们在开发利用自然资源的过程中，应当把开发利用与保护结合起来，以达到自然资源的可持续利用的目的。正如《世界自然资源保护大纲》所指出的那样，当今，人类与地球的关系正在继续恶化，除非建立新的国际经济秩序，接受新的环境意识，控制人口增长和实行持久的开发模式。《世界自然资源保护大纲》的引言标题就叫“持续开发的生物资源保护”，该文件指出，《世界自然资源保护大纲》的目的在于把资源保护与开发很好地结合起来。《世界自然资源保护大纲》把“开发”定义为:“生物圈的改变和运用于被改变的人类、财政、生物和非生物资源等各方面，以满足人类的需要，并改善人们生活的质量，为了使开发持续下去，必须考虑下列诸因素:社会和生态学因素、经济因素、生物和非生物的资源基础，和改革的行动所带来的长期和短期内的益处和损害等。”并把“保护”定义为:“安排人类对生物圈(生物居住及赖以生存的地球表面的薄覆盖层)的合理使用，使目前这一代人得到最大的持久性利益，并保持它的潜力，以满足后代的需要与愿望。所以保持是积极的有控制的保存、维持，持久性利用、恢复和改善自然环境。”因此，保护和开发一样，都是为了人类的利益;开发的目的在于主要通过生物圈以达到人们预期的目标，而保护的目的则使这种利用能够持续下去。保护是比较侧重维持和持续性，这是基于资源本身的性质(更新性和解体性)，同时也是道德上必须履行的责任。

　　《人类环境宣言》在26条共同的信念中，规定人类负有保护和改善这一代和将来世世代代的环境、自然资源，包括可再生资源、野生生物资源、不可再生资源、海洋生物资源等，必须制止有毒物质及其他有害物质或能量对环境造成的严重损害(见共同的信念1－7)。在处理人和自然的关系上，人类应该更加理智、更加合理地利用自然，以保证当代人和后代人享有良好的生存环境。

　　合理开发利用原则也是贯穿于中国环境法的一条原则，在生态法的立法宗旨和任务中有明确规定，并有一系列具体的法律制度和措施。例如，我国宪法第9条第2款规定:“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人利用任何手段侵占或者破坏自然资源。”土地管理法第1条规定:“合理利用土地”，第3条规定:“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。”森林法第1条规定“保护、培育和合理利用森林资源”，该法第5条规定:“林业建设实行以营林为基础，普遍护林，大力造林，采育结合，永续利用的方针。”草原法第1条规定:“加强草原的保护、管理、建设和合理利用，保护和改善生态环境。”渔业法、矿产资源法、水土保持法、野生动物保护法均有类似的规定。由此可见，合理开发利用原则在环境法的立法中得到了广泛的确认。

　　(四)污染者付费、受益者补偿原则

　　污染者付费、受益者补偿原则是指对环境造成污染的单位和个人，有责任对其污染源和被其污染的环境进行治理;自然资源的利用人或受益人应当对自然资源的权利人或生态服务提供人给予补偿。学界对这一原则的陈述方式多种多样，有的学者称之为“谁污染谁治理的原则”(P.61)，有的学者称之为“损害环境者付费原则”(P.82)，有的学者称之为“开发者养护、污染者治理原则”(P.120)，也有人称之为“环境责任原则”(P.75)，还有人称之为“开发利用者负担原则。”(P.71)但无论称作什么原则，该原则的内容日渐明确和统一。

　　污染者付费、受益者补偿原则在国际上早已得到承认。起初，欧美国家对污染治理大多采用了政府财政支付的方式，实际上是把污染者的治理责任转移给了全体纳税人，不仅违背了社会公平原则，也不能有效遏制环境污染和生态破坏。于是，有人提出应将生态问题的外部性(Externality)“内部化”(Internalizing)。1972年，经济合作与发展组织(OECD)理事会首先提出了“污染者付费”(Polluterspayprinciple)，提出由污染者承担治理的费用。该原则一经提出，很快为国际社会广泛接受，很多国家把其确定为生态法的一项基本原则。1992年《里约环境与发展宣言》原则13要求“各国应制定关于污染和其他环境损害的责任和赔偿受害者的国家法律，该宣言原则16规定:“考虑到污染者原则上应承担污染费用的观点，国家当局应该努力促使内部负担环境费用，并且适当地照顾到公众利益，而不歪曲国际贸易和投资。”

　　污染者付费、受益者补偿原则在我国环境立法上也得到充分的反映。1979年《环境保护法(试行)》第6条规定了“谁污染谁治理的原则”，并建立了排污收费制度。由于“谁污染谁治理”的表述不够确切，1989年通过的环境保护法未采用这一提法，但通过具体规定更加全面地贯彻了“污染者负担”原则。例如，该法第24条规定:“产生环境污染和其他公害的单位，必须把环境保护工作纳入计划，建立环境保护责任制度;采取有效措施，防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、电磁波辐射等对环境的污染和危害。”该法第28条对排污收费进行了规定:“排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。”同时，该法第41条还规定了造成环境污染损害的责任人应当对受害人进行赔偿，“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”在各环境污染单行法中，污染者付费、受益者补偿原则均得到了充分的体现。

　　同样，污染者付费、受益者补偿原则在我国自然资源立法中也得到确立。1990年国务院在《关于进一步加强环境保护工作的规定》中要求，按照“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁利用谁补偿”和“开发利用与保护增值并重”的方针，认真保护和合理利用自然资源，加强资源管理和生态建设，做好自然保护工作。1996年8月发布的《国务院关于环境保护若干问题的决定》，在总结实践经验的基础上进一步规定了“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的原则，从而全面确立了污染者付费、受益者补偿原则。

　　(五)公众参与原则

　　公众参与原则，有的学者称之为“依靠群众保护环境的原则”(P.64)，有的学者称之为“环境保护的民主原则”(P.124)，也有的学者称其为“环境民主原则”(P.78)。公众参与原则是指生态环境的保护和自然资源的开发利用必须依靠社会公众的广泛参与，公众有权参与解决生态问题的决策过程，参与环境管理并对环境管理部门以及单位、个人与生态环境保护有关的行为进行监督。

　　美国1969年的《国家环境政策法》(NEPA)在立法上确认了公众参与原则，并具体体现在环境影响评价制度(EIA)上。1972年的《人类环境宣言》及其后的许多国际环境法文件也都强调公众参与在生态保护中的重要作用。例如，1982年的《内罗毕宣言》第9条提出，“应通过宣传、教育和训练，提高公众和政界人士对环境重要性的认识。在促进环境保护工作中，必须每个人负起责任并参与工作。”1992年的《里约环境与发展宣言》原则10规定:“环境问题最好是在全体有关市民的参与下，在有关级别上加以处理。在国家一级，每一个人都应能适当地获得公共当局所持有的关于环境的资料，包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料，并应有机会参与各项决策进程。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与。应让人人都能有效地使用司法和行政程序，包括补偿和补救程序。”

　　公众广泛参与决策也是《21世纪议程》的一个重要组成部分，是可持续发展概念的基础。《21世纪议程》用几章论述了许多不同的群体，包括妇女、儿童和青年、土著居民、非政府组织、地方当局、工人和工会、商业和工业、科学家和技术专家以及农民。在许多情况下，这些群体的个人和成员是许多环境问题的成因和解决方法的最好知识来源。公众参与能动员和充分利用这些知识、技能和资源，提高政府行动的有效性。确保公众参与的一个日益重要的法律手段是环境影响评价(EIA)，环境影响评价要求在决策之前研究和公布重要的公共和私人项目的环境影响，而且通常把听证会作为环境影响评价过程的一个正式部分。在公众参与方面，还应注重发挥非政府组织(NGOs)的作用。

　　在公众参与方面，特别值得一提的是《奥尔胡斯公约》。1998年在丹麦的奥尔胡斯市，由联合国欧洲经济委员会组织拟定的、经欧盟签署的《关于在环境事务中公众获得信息、参与决策并获得公正的协定》(TheConventiononAccesstoInformation，PublicDesion－makingandAccesstoJusticeinEnvironmentalMatters)简称《奥尔胡斯公约》(TheArhusConvention)，该公约于2001年10月30日正式生效。该公约为公共参与确立了三个支柱:其一，每个人都有权利获得政府机构所掌握的环境信息;其二，每个人都有权利从早期阶段就参与环境决策;其三，对于违反上述两项权利或违背环境保护法律的公共决策，每个人都有权利在法庭上提出质疑。

　　在我国，宪法和环境法中都对公众参与原则作出了相应的规定。我国宪法规定:“中华人民共和国的一切权力属于人民。……人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”我国环境保护法第6条规定:“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”我国土地管理法第6条:“任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。”水污染防治法、环境影响评价法以及其他环境法中也有类似的规定。从宪法和法律的规定看，公众参与已成为我国环境法的一项基本原则。

　　三、对修改我国环境保护法的建议

　　除了对环境基本法基本原则进行重大修正之外，现对我国环境保护法的修改提出以下建议。

　　1.强化环境保护法的基本法作用

　　强化环境保护法的统领作用，进一步完善环境立法体系。具体来说，主要有以下几个方面内容:

　　第一，强调环境保护法的综合性，完善环境法律规范之间的逻辑结构。环境保护法应侧重于综合性目标、指导思想、基本原则、基本制度的规定，应当剔除其具体的法律措施及大量实施法的内容，增强对生态环境和自然资源保护的原则性规定。