英国政府对高等教育质量保障的管理分析

　　拥有自治传统的英国高等教育对自身教育质量高度重视，在经济大发展之前就已经形成了高标准的自评质量保障模式。经济大发展时期，英国的高等教育发展相对缓慢，质量不断下降，引起了社会的质疑和广泛关注，于是政府通过立法、财政拨款、市场调节等措施保障高等教育的质量，逐步形成了内外部相结合的高等教育质量保障体系。英国政府介入高等教育管理有其合理性和必然性，但对高等教育的自主发展带来的负面影响更需引起政府、大学和社会的深思。
　　1英国政府管理高等教育质量保障的方式转变
　　18世纪以前，英国大学像是封闭的学术理论的象牙塔，政府对大学事务不予过问，由大学负责自身的质量保障，没有专门的外部质量保障机构，典型地反映了英国大学的"学术自由"。随着社会、经济的变革与发展，英国高等教育质量保障在不同时期凸显出不同的特点。
　　1.1政府拨款、不干预时期
　　18世纪，工业革命给英国社会带来了重大的变革，并导致了高等教育领域的变革。18世纪之前英国大学的课程内容以古典文学和神学为主，工业革命以及唯物主义哲学推动了大学自然科学课程的发展。19世纪，英国社会对科学技术知识及人才的需求急剧增加，"新大学运动"建立了大批城市学院，大学从注重古典课程、与社会经济的发展相脱离转变为立足社会的需求。19世纪末，随着办学成本的增加，大学开始呼吁国家提供资助。1919年英国财政部成立了大学拨款委员会（UGC），根据大学的需求向政府提出拨款建议，但质量还是由大学负责，政府并不介入大学的具体事务。
　　1.2政府增加拨款、直接干预时期
　　20世纪60年代是英国经济发展的黄金期，英国高等教育的普及化和大众化发展促使高等教育从学术象牙塔中走了出来，开始关注社会转型带来的巨大变化。以罗宾斯为主席的高等教育委员会通过对英国高等院校深入的分析，于1963年向议会提交了《罗宾斯报告》，制定了英国高等教育中长期发展规划，提出高等教育大众化、增加资金投入、创办新型院校、成立全国学位授予委员会（CNAA）等建议，将大学与多科技术学院等高等教育组成部分合为一个完整的高等教育体系，并强调它们必须保持尽可能高的质量标准。多科技术学院等大批高等院校的建立大大扩充了英国高等教育规模，以满足社会对多规格、多层次人才的需求。英国传统上只有大学才具有学位授予权，于1964年成立的CNAA代表国家对大学以外的各种高等教育机构进行质量监督并授予学位。CNAA虽是自治机构，但实质上是国家管理高等教育的一种工具，它的成立标志着在非大学领域内的一种新的管理模式。
　　1.3政府削减拨款、加强干预时期
　　70年代的经济危机，英国政府对高等教育的财政拨款显得力不从心，高等教育的规模在80年代不仅没有发展反而面临萎缩。1979年，撒切尔为首的保守党执政后削减了高等教育的拨款，并对高等教育讲求效率理念，期望以较低的财政投入获得较大的效益产出。作为投资方的政府认为高等教育应该关注社会，并且为改善国民经济作出应有的贡献。《1988年教育改革法》规定多科技术学院和其他学院脱离地方教育当局而独立，改变了高等教育的权力机构并明确了中央政府的领导作用。政府通过宏观调控以及监督评估加强对高等教育的管理，着手思考该如何建立完善的高等教育质量保障体系及相应的评估机制。
　　1.4政府增加拨款、间接干预时期
　　1989年大学拨款委员（UGC）改组为"大学基金委员会"（UFC），并设立"多科技术学院与其他学院基金委员会"（PCFC），形成了大学和学院分别拨款的拨款制度。1992年政府颁布了《继续教育与高等教育法》，设立高等教育基金委员会（HEFC）取代了全国学位授予委员会（CNAA）。HEFC统一了大学和学院的拨款标准，将拨款与院校质量相挂钩。20世纪90年代，英国政府废除高等教育的"双轨制"，由1997年建立的独立的中介机构--英国高等教育质量保障署（QAA）统一了高等教育外部质量保障，政府对高等教育由直接管理转为间接管理，由此英国形成了高校内部主导、政府督导与评估中介机构监控相结合的质量保障体系。2003年《高等教育的未来》白皮书针对几十年投资的不足，明确提出政府将加大对高等教育的投资。在布莱尔、布朗时期高等教育的经费都保持持续的增长，到目前卡梅隆政府也在努力保障高等教育的经费。
　　2英国政府管理高等教育质量的保障措施
　　在整个英国政府参与高等教育质量保障的过程中，政府的保障措施主要为以下几个方面：
　　2.1提供财政拨款
　　政府对大学的拨款大致经历了大学拨款委员会、大学基金委员会和多科技术学院与其他学院拨款委员会、高等教育基金委员会三个阶段。1919年英国财政部成立了大学拨款委员会，充当大学的保护伞，政府只通过大学拨款委员会提供拨款，拨款的使用由大学自行决定。1964年大学拨款委员会隶属于教育与科学部后，其性质转变为政府的代言人。由于经济的不景气，政府不得不削减拨款并与大学签订合同，严格要求大学对款项的使用，将大学纳入政府拨款政策的管理当中。政府通过拨款促进高校之间的竞争，拉大拨款差别并将评估结果与拨款相挂钩，使大学朝向政府和社会的需求方向发展。
　　2.2间接参与质量评估
　　英国高等教育质量评估主体包括内部主体和外部主体，内部主体为高等院校及内部参与方，外部主体为政府、中介组织、新闻媒体、工商企业等社会各利益群体。政府与各评估主体是平等、独立、合作的关系，政府并没有将权力凌驾于其他评估主体之上。多元评估主体可以避免评估结果的片面性并能够对高等教育质量保障形成良好的监督。近年来，政府退居幕后，通过中介组织对大学进行质量评估。政府间接参与评估既可以对高校实行监督，又可以保持高校的主导地位和自主发展空间，使评估结果更好地反映高校的质量水平和发展需求。

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