教育治理：以共治求善治(3)

　　共治必然导致分权，原来政府作为单一管理主体所拥有的教育管理权力，要分解和转移给参与共同治理的多元主体。这种分权主要包括政府向学校“下放”权力、向社会组织“转移”权力、向市场“转移”权力。这三者意味着教育行政职能的转变。
　　政府向学校“下放”权力
　　学校成为自主办学的权力主体。给学校自主权，实质上，是要求进行校本管理，是“以基层为本的管理”这一大趋势的反映。以基层为本的管理，本质上，要求把决策权下放给基层，这样做的理由在于基层更了解实际情况，能更有效率地迅速做出反应。给学校自主权，就是让学校摆脱对政府的依附性，逐步形成“自主管理、自主发展、自我约束、社会监督”的机制，凸显学校的主体性，增进学校办学的专业性，更好地满足学生的教育需求，促进学生的发展。
　　政府向各类社会组织“转移”权力
　　由于政府失灵的存在，社会组织作为一种中间调节机制，在一定程度上可以很好地弥补政府的不足，充当宏观国家和微观社会之间的一个中观协调角色，在利益表达、利益分配、社会纠偏等方面发挥重要作用。《教育规划纲要》明确要求：“完善教育中介组织的准人、资助、监管和行业自律制度。积极发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在教育公共治理中的作用。”
　　政府向市场“转移”权力
　　市场机制有时能够发挥政府不能发挥的作用。例如教育券、择校等市场机制，在一些地区对于提高教育效率就具有明显效果，因为这些机制促进了学校之间的竞争，而竞争带来了办学质量的提升。另外，在土建、仪器设备购买、图书采购中，实行严格的监理制度、招投标制度，也是对市场机制的引人，成效显著。
　　二）教育治理体系中政府的主导作用与教育治理中的政府集权共同治理是否意味着政府作用的削弱、衰退甚至退出呢？回答是否定的。
　　在多方共同治理的体制中，政府依然发挥主导作用，政府充当的是“元治理”的角色。在社会管理网络中，政府被视为“同辈中的长者”，它虽不具有最高绝对权威，却承担着确定教育发展方向、目标、标准的重任，为多方主体参与管理提供共同的行动目标和行为准则。[12]在中国这样一个发展中国家，由于长期计划体制导致的学校自主管理、自主发展能力较弱，由于市场、公民社会和中介组织发育相对不成熟，就更加需要发挥政府在多方治理中的主导作用，以有效解决多元主体的利益分歧和目标分化，以及治理活动的碎片化和不可持续等问题。“在所有权力主体中，任何其他权力主体均不足以与政府相提并论。政府对人类实现善治仍然有着决定性的作用。善政是通向善治的关键，欲达到善治，首先必须实现善政。”
　　就像善治的前提是完善治理体系一样，教育善政的前提是完善教育行政体系，即优化配置教育行政权力。配置包括纵向配置和横向配置两种形式。纵向配置是指各层级的教育行政机关权力的划分，即权力的垂直性分割；横向配置是指与教育行政机关同一层级的行政机关，以及教育行政机关内部的各类机构的权力划分，即权力的水平性分割。
　　优化配置不只是分权，也包括集权。集权同分权一样，是完善治理结构的重要内容，其重要性甚至优先于分权。[14]集权是提升治理能力、达于善治的必然要求，在我国尤其如此。在中国语境下，教育治理不仅有充分释放社会活力、限制政府不当干预的意义，还有如何进一步改进和加强政府宏观调控的问题。当前，我国教育宏观调控体系仍未定型，调控实践面临诸多矛盾，需要政府适度集权以克服教育改革分散化、碎片化的问题。在教育改革进人深水区之时，只要分权不要集权，只要分化不要整合，无疑是一剂“毒药”。
　　集权是指某些教育行政权力的集中和强化。集权包括纵向和横向两种。在纵向集权方面，主要是加大中央政府和省级政府统筹教育发展与改革的力度。当前，中央政府要站在国家发展、国际竞争的战略高度，前瞻性地统一领导和管理国家教育事业，制定发展规划、方针政策和基本标准，优化学科专业、类型、层次结构和区域布局。省级政府要进一步加大对区域内各级各类教育的统筹：统筹管理义务教育，促进普通高中和中等职业学校合理分布，促进省域内职业教育协调发展和资源共享，合理设置和调整高等学校及学科、专业布局；并积极统筹推进教育综合改革，促进教育区域协作，提高教育服务经济社会发展的水平。在横向集权方面，需要合理划分同一行政层级中教育行政部门与人事行政部门、党务组织部门、财政部门间的权责，加大各级教育行政机关统筹教育发展的权限，使事权、财权、人事权相对集中于教育行政机关，尤其是加大中央教育行政机关即国家教育部对于同一行政层级的相关部委的统筹能力。
　　经过上述分权和集权改革之后，政府宏观层面的教育治理体系将趋于完善。
　　三）学校自治与学校内部分权共治
　　同相对宏观的政府教育治理一样，相对微观的学校内部治理也是教育治理的重要组成部分。完善学校内部治理体系，其实质是建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度；其要点有二:一是强调自治，二是强调共治。
　　学校自治是指，构建新型政校关系，推进政校分开、管办分离，政府简政放权，改变直接管理学校的单一方式，减少不必要的行政干预，切实落实学校办学自主权，使学校真正成为独立办学主体，能够自主管理、自主办学。学校自治、学校办学自主权源自政府向学校的分权，但就教育善治而言，政府分权到学校层面还不够，某些学校可能会截留政府下放给学校的新增权力，学校管理甚至会更加专断。因此，在学校内部需要“二次分权”，把政府下放给学校的权力进一步下放给教师、学生、家长等主体，完善内部治理结构，实行分权共治。
　　学校分权共治是指多元主体对于学校内部事务的共同治理和民主管理。学校内部管理机构、教师、学生、家长、社会组织、专家学者都可以成为学校治理的主体。学校的分权共治要做好以下几方面工作。
　　完善集体决策制度
　　健全校内集体决策规则，完善决策程序，推进决策的科学化、民主化、法治化，避免个人专断。凡是有关学校发展方向、基本建设、重大教育教学改革和师生切身利益的事项，要充分听取利益相关者和专业机构的意见，要进行可行性评估，要进行集体决策。
　　健全师生参与学校治理的制度
　　健全教职工代表大会制度，充分发挥其民主监督和参与学校管理的作用。扩大教职工对学校领导和管理部门的评议权、考核权。学校，特别是高等学校，要积极拓展学生参与学校民主管理的渠道，改革完善学生代表大会制度，落实学生的民主选举权、自主决策权；制定学生管理或者涉及学生利益的管理规定，要充分征求学生意见。积极探索师生代表参与学校决策机构的机制。
　　建立健全家长参与学校治理的制度
　　完善中小学家长委员会制度，通过班级和学校两级家长委员会，使家长参与学校管理、监督学校管理，促进家校合作。家长委员会成员由家长民主选举产生。学校实施采购校服、订购教辅材料、组织活动、代收费用等直接涉及学生个体利益的活动，一般应由学校或者教师提出建议和选择方案，并做出相应说明，提交家长委员会做出决定。
　　教育治理是多元主体参与的共同治理，民主化是其精髓。在教育治理中，民主既是目标，也是手段。我们坚信民主的力量，民主会带来好治理(善治），会带来好教育。

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