城乡教育一体化:教育公平的时代诉求

　　【论文摘要】城乡二元结构是产生教育不公平的制度原因。在教育管理、教育投入、教师管理等方面实行城乡两种制度，造成了城乡教育的巨大差距。城乡教育一体化的本质是促进教育公平、缩小城乡差距。实现城乡教育一体化是我国经济、社会、教育发展的必然要求。城乡教育一体化的内涵是统筹城乡教育发展，实现城乡资源共享、相互融合、协调共生、共同发展。实现城乡教育一体化的关键是树立一体化的理念，形成一体化的思维，建立一体化的制度。
　　【论文关键词】城乡二元结构;城乡教育一体化;教育公平
　　《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》把“促进公平”作为未来十年的重要任务，强调“把促进公平作为国家基本教育政策”，“形成惠及全民的公平教育，建设覆盖城乡的基本公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化，缩小区域差距”，提出“加快缩小城乡差距，建立城乡一体化义务教育发展机制”。这是首次提出城乡教育一体化的国家教育发展战略。城乡教育一体化的本质是促进教育公平、缩小城乡教育差距，城乡教育一体化是我国经济、社会、教育发展到今天的必然要求。
　　一、不公平的体制:城乡教育二元结构
　　城乡二元结构是我国社会发展中的重要特点，用不同的政策和制度去治理城市和农村导致了极大的不公平。二元分割的社会结构和治理制度肇始于二元户籍制度，1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》明确区分了农业户口和非农业户口，至此，城乡居民便有了两种户籍、两种身份，一系列的影响便由此产生。首先，严格限制了农村人口向城市的转移，把农民稳定在农村，城乡之间生产要素的流动受到极大限制。新中国建立初期，我国是一个十分贫穷落后的国家，急需发展国家工业，工业化起步需要解决资金、原料供应等问题，资金的来源主要靠农业积累，当时只好靠大量投人劳动力开展农业生产，以补充资金和技术的不足，再加上城市就业的压力，除把农民稳定在农村，提供粮食和工业原料，积累建设资金外，也别无选择。其次，在二元户籍制度基础上产生了二元管理体制，“使生活资料供应、劳动就业、社会保障、财政投资等制度安排全面偏向城市，使农村在基础设施、教育等方面的投人不足，造成农村和城市在经济、生态、社会发展等各个方面的差距越显突出。”⑴再次，国家为支持工业发展，人为地压低和限制农业产品的价格，抬高工业产品的价格，以工农业产品价格“剪刀差”在农业和农民中获得资金。“从20世纪50年代到1978年，国家通过工农业产品的剪刀差，征收农业税和实行粮食的统购统销，农业部门为国家工业化提供的资金约4500亿元。从1950年到1977年中国工业生产的平均增长率为13.5%，比其他发展中国家都要快。”[2]由此保证了国家对工业的高投人以及当时工业和国民经济的发展。可见当时工业和城市的发展是以牺牲农民和乡村的利益为代价的，我国广大农民在这一进程中作出了巨大贡献。二元分割制度在当初虽有合理的一面，但对农民来讲是不公平的。
　　教育作为社会的重要组成部分，在二元社会结构体制下，也形成了二元结构。城乡教育二元结构使城乡教育产生了巨大差距，优质的教育资源集中在城市，在校舍、设备、师资、教学质量等方面城乡成为两个世界。由于长期实行的是政府保证城市学校的办学，特别是集中力量办好一批重点校的政策，使有限的资金和资源偏向了城市，长此以往，农村教育出现了贫穷落后的局面，甚至在有些地方无法保证最基本的办学条件和师资。城乡教育的巨大差距反映出城乡居民在教育上处于不平等的地位，造成了农村人才培养和经济建设的落后。城乡教育二元结构从城乡二元结构的一个维度强化了城乡差距。
　　改革开放以后，随着国家经济实力的不断增强，为了改变农村教育的落后状况，政府加大投人力度，出台了“一费制”、“两免一补”、“免费义务教育”等一系列政策，普及了九年义务教育。我国农村教育有了很大发展，但是城乡差距仍然很大，教育公平问题远未得到解决，其根本原因是城乡教育二元结构没有消除，它是许多教育不公的制度根源。其主要表现在以下几方面。
　　其一，在教育管理制度上，农村义务教育“实行在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主的管理体制”，这种体制只能在县域层面统筹城乡教育发展，重心偏低，县与县之间、县与市之间无法统筹。特别是县级政府可调控的资源有限，很多问题县域内无法解决。而县与县之间的差距很大，只能是富县办富教育，穷县办穷教育，甚至有些经济特别欠发达县即使加上中央、省及市级财政的转移支付，仍难保证本县教育工作的正常开展。乡政府办学积极性不高，造成管理缺位。各级政府权责不清，农村学校难以获得有效管理和及时资助。农民工子女早期受到制度性限制，在城市内部出现二元分割现象。实行“两个为主”政策以后，存在着对流动人口子女教育投资不足，以及农民工子女必须回原籍参加中考、高考的不平等问题。
　　其二，在教育投入制度上，农村义务教育实行“各级政府分担，经费省级统筹，管理以县为主”的财政体制，这种体制虽然明确了中央和省各自的经费保障责任，但是，对省以下各级政府的经费保障责任仍不够明确。有些地方政府出现教育投人的积极性和主动性不高，甚至推卸教育经费投人责任的现象。另外，由于地域、地区差别，地方财政状况差异很大，致使各地教育经费投人差异更大。由于制度原因，城乡教育投人存在巨大差距，在城市和发达地区教育已进人现代化的今天，农村很多小学和初中运行经费还严重短缺，教学条件简陋。
　　其三，在教师管理制度上，二元分割体制造成城乡教师在质量水平和条件待遇上的巨大差距。在教师资源配给上，长期以来倾向城市，首先满足城市的需要，特别是优质教师资源更是如此，导致农村教师资源十分短缺，优质教师资源更是凤毛麟角。在人事制度上，存在着农村教师编制少、职称名额少、晋升难、工资待遇低、工资发放难以保障问题，再加上工作条件差，教师培训缺少制度性和有效性等问题，致使农村教师数量不足，难以满足正常教学需要，出现年龄老化、代课教师等问题;农村教师结构性短缺，农村学校数学、英语、艺术类教师严重缺少，不得已由其他专业教师顶替;大多数农村教师未参加过上岗培训，绝大多数农村教师未参加过骨干教师培训及计算机培训，即使参加过培训的农村教师也大多认为培训内容不切合农村教学实际;农村教师岗位缺少吸引力，如无附加政策很难吸引大学毕业生到农村担任教师，相反，却存在着农村优秀教师向城市流动的问题，使城乡教育资源差距更大。
　　二、实现公平的选择:城乡教育一体化
　　二元社会结构是中国城乡之间不公平、不平
　　等的体制根源，要实现城乡公平，就必须破除城乡二元结构，统筹城乡发展，走城乡一体化发展道路。城乡一体化是中国社会实现公平的必然选择。进人20世纪以来，我国开始着手改革城乡二元体制并逐步推进城乡一体化。2002年，党的十六大提出“统筹城乡经济社会发展”。2003年，党的十六届三中全会把这个方针列为科学发展观的重要内容，“统筹城乡发展”作为提出的“五个统筹”要求之首。2007年，党的十七大提出“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局。”008年，党的十七届三中全会指出“我国进人着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期，要建立促进城乡经济社会发展一体化制度”，到2020年，“城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立”。城乡一体化已经被确立为国家发展战略，是公平执政的具体体现。
　　城乡一体化是统筹城乡发展，以实现城乡资源共享、互相依存、互相支持、互为补充、相互融合、要素流动、协调共生、共同发展。城乡一体化作为国家发展战略其核心是发展，具体地讲，城乡一体化的含义应该包括以下“三个发展”。一是统筹发展，即统筹城乡的政治、经济、文化诸方面，包括物质文明、政治文明、精神文明和生态文明全面发展。城乡经济社会统一规划布局，整体推进，共同发展。二是协调发展，即协调城市和农村融合发展，使人口、资金、信息、物质等要素在城乡之间无障碍流动，打破城乡壁垒，以城带乡，以乡补城，实现城乡发展效益最大化。三是可持续发展，合理开发城市和农村资源，注重环境保护和有效利用，提高城乡居民生活质量和水平，实现人与自然的和谐发展。
　　城乡教育一体化是城乡一体化的重要组成部分，它在体现城乡一体化的总体要求的基础上，具有自身复杂、独到的特点。城乡教育一体化就是把城乡教育作为一个大的系统，作为一个整体，统筹发展，教育资源城乡共享，教育要素在系统内、城乡间合理流动，城乡教育互相支持、互相补充，实现城乡教育共同繁荣发展。城乡教育一体化应包括如下几层含义。
　　第一，统筹城乡教育发展，就要破除城乡二元教育结构的束缚，纠正长期形成的“重城轻乡”的以城市为中心的思想认识，真正建立城乡平等的价值理念，把公平正义作为教育工作的出发点和归宿;形成一体化思维方式，统筹城乡教育发展规划，统筹城乡教育资源配置，统筹城乡教育政策、制度制定，统筹成乡教育的目标、速度、规模和质量。在实践中，把城乡教育作为一个整体，无任何歧视和偏向，促进城乡教育共同发展、共同提高。
　　第二，城乡教育一体化就是谋求城乡教育的融合发展，促进城乡教育要素合理流动，使教师、学生、资金、设备、管理、教学方法和手段、教育信息等教育要素在城乡间流动畅通，充分发挥城乡教育各自的优势、特色，互相吸收有利因素，疏通交流渠道，双向沟通、良性互动、相互支持，达到共强共荣的目的。
　　第三，城乡教育一体化就是要把城乡教育作为一个整体看待，而不是孤立地看待城市教育或农村教育，防止脱离城市教育研究农村教育。为加强农村教育，在政策制定和学术研究中，过去常把农村教育单独拿出来，“这种局限于农村解决农村教育的策略是很不明智的，这种局限于农村而解决农村问题的模式，其有效性值得质疑”[3]。就农村教育研究农村教育问题，不仅存在视野和思维的局限，而且没有城市教育的参照和融合，也很难做到城乡公平、优势互补。“不要就农村说农村，就城市说城市，要改变‘城乡两策，重城抑乡’的思路，从城乡各自的小循环、小系统走向城乡统一的大循环、大系统，树立城乡一盘棋的总体思想，发挥城市辐射带动优势和城乡之间的关联优势，使城乡资源共享，共赢共荣。”W城乡教育一体化要求我们，只有在城乡关系的框架下来研究农村教育问题，才能找到农村教育发展的正确方向和科学道路。
　　第四，城乡教育一体化是保持各自特色的一体化，不是城乡教育同质化、一样化。城市教育和农村教育的差别是城乡教育一体化的前提，城乡一体化是差别中的同一。“在价值取向上，应该把城乡教育放在完全平等的地位加以对待，不能将农村教育作为没有特色的、弱势的、需要改进的一方，必须发掘农村教育的特色和农村教育的真正需要。”[5]城乡教育一体化既不是要消灭农村教育，使农村教育变得没有特色，与城市教育一样，也不是要削弱城市教育，削峰填谷，搞平均主义，而是要发展城市和农村的各自特色，使其优势互补，共同发展。
　　三、实现城乡教育一体化的关键：
　　一体化的理念、思维和制度
　　城乡教育一体化的本质是促进教育公平，缩小城乡差距，提高城乡整体教育水平。城乡教育一体化既是目标又是手段，要运用一体化的方式实现一体化，其关键是树立一体化的理念，运用一体化的思维，建立一体化的制度。
　　一）树立一体化的理念
　　城乡教育一体化的核心理念是教育公平，这就要求我们在一切工作中牢固树立平等地对待城市教育和农村教育的思想观念，不可有任何忽视、漠视和歧视农村教育的倾向和现象。要从思想根源上彻底消除长期二元社会结构形成的“农村教育没有城市教育重要”的观念，消除以城市为中心的精英教育价值取向，建立面向全体的大众教育价值取向，办好城乡每一所学校，教好城乡每一个学生。在城乡教育一体化总体框架下准确定位农村教育发展目标和办学方向。不管是城市教育还是农村教育，都要为国家的经济建设服务，其教育发展目标都是培养社会主义现代化的建设者，促进人的全面发展。在这一点上，城乡没有差别，是一致的。“农村教育的价值选择应该定位在为城乡共同发展服务上，定位在培养合格公民而不是局限在培养‘新型农民’上。”[6]从而走出农村教育发展目标上的是为了“离开农村”还是为了“为农村服务”的困惑。以人为本，关心农村学生的思想、愿望和要求，使农村孩子健康成长。城乡教育一体化要求平等地对待农民工子女，使他们享受与城里孩子一样的教育。要创造城乡一体化的文化氛围，消除农民与城里人相比的自卑心理，形成正确的教育价值观念，使农民重视和支持教育。
　　二）形成一体化的思维

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