上海方面在设计总体方案初稿时，成立了9个专题组。各专题组根据国家和上海经济社会发展需要，借鉴国际自由贸易园区经验，把握改革、开放、创新、发展要点，提出政策诉求。最初各相关部门提出的政策诉求多达140多项，经过梳理，确定98项政策诉求写入了总体方案，涉及政府职能转变、投资贸易和金融服务业开放、监管服务方式、税收政策四大部分。但是，98项政策诉求，有的与法律不一致，有的与行政法规、国务院文件不符合，有的与国家部委规章、文件相矛盾。例如，扩大投资领域开放，要求借鉴国际通行规则，对外商投资试行准入前国民待遇、改革外商投资管理模式，具体改革措施就是实行负面清单管理模式，清单之外外商设立审批改备案。这些改革创新措施就遇到《外资企业法》、《中外合资经营企业法》和《中外合作经营企业法》（以下简称“外资三法”）的限制，因为根据“外资三法”，由商务部门对外资企业设立申请予以审批，是法定的前置审批，将这项审批改备案，涉及国家法律是否允许问题。

　　如何依法妥善解决上海自贸区改革创新需要突破法律法规的问题？上海方面遵循法治路径，积极寻求全国人大和国务院的支持。全国人大常委会和国务院采用了积极而审慎的做法，分别通过发布授权决定，允许自贸区范围内暂停实施有关法律法规规定，从而保障了自贸区改革开放先行先试的合法性和正当性。2013年8月，全国人大高票通过《关于授权国务院在（上海）自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定》，调整了《外资企业法》等三部法律涉及的11项行政审批。2014年1月，国务院发布了《关于在（上海）自由贸易试验区内暂时调整有关行政法规和国务院文件规定的行政审批或者准入特别管理措施的决定》，调整了16部行政法规和4个国务院行政规范性文件规定的32项行政审批。自贸试验区改革创新、开放发展的诉求和举措得到了国家法律、行政法规的支持和保障。

　　国家以暂时调整实施有关法律法规的方式为自贸试验区改革开放先行先试开了绿灯，是具有重大法律意义的事件。我国的《立法法》只有全国人大授权国务院或者经济特区立法的规定，没有授权国务院在特定区域内暂停实施法律的规定。例如，《立法法》第9条规定的是全国人大及其常委会授权国务院在尚未制定法律的情况下事先制定行政法规；第65条规定的是全国人大授权经济特区所在地的人大及其常委会制定地方性法规。2012年之前，法律在特定区域内暂停实施未有先例，行政法规亦然。2012年年底，全国人大常委会首发授权决定，支持广东行政审批改革。〔4〕2013年8月，全国人大常委会再发授权决定，支持上海自贸区先行先试。笔者认为，这一法律创举具有重要意义。

　　对于这一法律创举，学界有些议论。譬如，有研究认为此举实质上赋予了上海自贸区法外治权，甚至可以称得上“一国两制”。〔5〕笔者认为，这些议论只注意现象，未关注本质，而且没有研究改革创新在社会经济发展和法律体系建立的情况下如何推进的现实问题。

　　首先，在特定区域内暂时调整实施法律法规，是平衡特定区域改革创新需要和全国范围法制统一的稳妥举措。在特定区域内暂时调整实施法律法规的实质，是立法机关对已经颁布的法律法规的效力范围进行调整。我们认为：我国作为单一制的国家，法律应当普遍适用，统一实施，这是基本原则，但是，法律因地调整可以成为一个必要的例外。因为，我国作为一个大国，社会经济发展在不同的地区存在较大的差异性和不平衡性，加之我国处于转型阶段，一些事关全局、事关长远的重大改革开放、发展创新工作需要某些地区先行先试，为全国推广或复制探索路径。所以，通过国家授权，允许法律法规在某些地区调整效力范围，包括暂不适用，是顺应社会经济发展实际，符合改革创新需求的做法，同时并不影响法律法规在全国范围内实施的效力和权威。何况，全国人大常委会的决定明确表示“上述行政审批的调整在三年内试行，对实践证明可行的，应当修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定”。这也表明全国人大对自贸区改革试验的掌控。

　　其次，在特殊区域内暂时调整实施法律法规，是完善社会主义法律体系的补充方式。〔6〕法律是社会经济关系的集中反映，社会经济的发展变化和法律法规的相对稳定之间存在永恒的矛盾。改革开放初期，国家法律法规尚不健全，国家允许地方先行先试，授权地方创制新法，因此，当时地方改革创新较少遇到国家法律限制。当前，我国社会主义法律体系已经建立，法律完善方式主要通过制定新法、废除旧法、修改法律、解释法律等方式进行，这些方式主要依据我国社会主义初级阶段社会经济发展变化，在全国范围内对法律法规的适时调整，这种整体的全面的法律调整，是所谓法律因时调整，《立法法》规定了现成的路径。但是，针对特定地区改革创新先行先试需求，需要在特定区域内调整实施有关法律甚至暂时停止适用有关法律，这种局部的临时的法律调整，是所谓法律因地调整，却无先例可循。〔7〕当前地方改革创新先行先试，在很多领域很多方面都需要突破现行法律法规规定。因此研究法律局部性的因地调整，是当前改革创新工作的现实需要。全国人大和国务院发布关于在上海自贸区暂时调整法律行政法规的决定，是一项法律工作的创举，它创造了法律完善的一种新的方式，即通过授权或者批准方式，就法律法规适用范围进行局部调整，规定特定地区可以暂时调整或者暂时停止实施有关法律法规。实践证明，这一法律完善方式是全国地区发展的不平衡性的现实需要，是特定地区改革创新先行先试的法律需求。

　　三、上海先行立法——现实条件下的选择

　　自贸试验区的建立和运行需要一整套的制度规则予以支撑和保障。一方面，停止实施现行法律制度的领域，出现制度空白需要填补；另一方面是总体方案的内容比较原则，需要制定配套的实施规则。但是，自贸试验区不是上海的，而是国家的，上海作为地方，是否有权制定上海自贸区规章、地方性法规，这涉及立法权限问题。