新型农村社会养老保险法律制度完善研究(2)

　　三、衔接与导入：农民土地权益实现与新型农村社会养老保险制度的完善
　　（一）法律关系主体：细分参保对象实现保障公平
　　农村社会养老保险的对象从原则上讲是农民，即农村集体组织的成员，不能简单地将在农村居住的人群列为农村社会养老保险的对象。在我国农业规模化经营的趋势下，拥有土地并主要从事农业生产的纯农民，其养老保障主要依赖于土地的农业生产收入，但由于收入较低、积累较少、抵御社会生活风险的能力较弱，对新型农村社会养老保险制度有着更为迫切的保障需求。纯农民所选择的养老保险缴费档次较低，需要依赖更多的政府补贴才能保障养老。所以，新型农村社会养老保险制度应向纯农民倾斜，将其作为最主要的保障对象。对于那些虽拥有土地但主要在城镇务工而非从事农业生产的农民工，其收入主要依赖在城镇务工收入，同时又有土地收益，在身份上大部分属于《劳动法》中的劳动者，《劳动法》和《社会保险法》已将他们纳入城镇职工社会保险范围，其养老保险的缴费义务主要由用人单位承担，并且养老保障水平较高。所以，新型农村社会养老保险对农民工养老保障的负担较轻，在其参加职工社会保险时政府可不予补贴，而重点提高纯农民的养老补贴；对土地被征收的失地农民来说，由于失去土地也就失去了生活来源，同时也失去了农民的主要特性，我国大部分地区都是将失地农民转为城镇居民，当然这和城镇化下户籍转性不同，农民在城镇化下的户籍转性是农民自愿，而失地农民的户籍转性是由于土地被征收而被迫的，所以失地农民应划入城镇居民社保。
　　（二）土地使用权流转：健全机制提高土地保障功能
　　1.成立专门的土地流转中介组织。目前，我国农村土地流转制度存在着供需不匹配的现象，土地转让方找不到土地受让方，土地受让方也找不到土地供给方。土地流转信息主要是靠邻里、朋友、亲戚之间获得，信息比较闭塞，获取信息的途径较少，而这种信息不对称的主要原因就在于缺乏信息供给的中介。[3]因此，建立专门的土地流转中介组织，可以为农民专门提供此类信息，有利于推动农村土地流转的发生概率。同时，要对土地流转中介组织进行规范管理，从而将土地进行市场化流转，促进农村土地流转制度的健康发展。让市场决定流转收益，真正的市场交易才能体现土地价值，通过市场的公平竞价交易，土地的流转收益才能最大化。
　　2.完善土地流转的程序。农户之间的土地流转主要是通过私契约进行，并且大多是口头协议，无论从流转数量、流转时间还是到流转后成本的负担，基本上都是私下的口头约定。农村土地流转既没有正式的书面协议，也缺少专门的组织机构，很容易造成纠纷，双方的合法权益都无法受到法律保护。因此，健全农村土地流转制度不仅仅是建立专门的土地流转中介组织，更重要的是完善土地流转程序。只有这样，才能确保整个制度能够健康、持续发展。要规范土地流转程序：首先，加强土地的测量工作，精确土地的面积，减少事后双方为土地面积而发生的矛盾。其次，对土地价值进行准确评估，规范的估价程序对提高土地流转的交易效率与降低土地流转的交易成本是关键要素，对土地估价不准，不论是哪一方的利益都有可能受到极大威胁。这就要求将我国土地流转评估资格认证、评估机构资质认定和收费标准、土地流转价格评估的基本原则和程序与操作方法以法律制度形式确定下来。最后，加强对土地合同管理等配套法律制度的建设，并提供相应的社会化服务，保证农村土地流转制度的可持续发展。
　　3.加强土地流转的监督。要强化土地流转市场的监督管理，以提高土地流转的市场化程度和透明度，规范交易行为，防止腐败滋生，就要完善土地流转法律体系，规范土地流转的法律程序，将土地流转主体、流转客体、流转价格、流转程序和征地后补偿统一纳入到法律框架中，保障土地依法进行有序流转。
　　（三）土地征收补偿：提升标准以提高农民参保能力
　　1.明确补偿标准。为公共利益而征收农民土地的，应按完全补偿和多元补偿原则，以市场价格对失地农民进行补偿，对农民的房屋等私产征用的补偿也应确定计算标准，只有这样才能保障失地农民的基本生活以及养老需求。以土地市场价格进行补偿是完全补偿原则的体现，就是根据被征地农民的全部被征收损失并充分考虑对被征地农民生存和发展利益的长远影响，来确定补偿的具体数额。在补偿形式上采取符合被征收主体意愿的多元化补偿方式。[4]对失地农民以土地市场价格进行补偿，这也是发达国家所普遍采用的补偿方式。例如，日本《土地征用法》规定，征地补偿金额为市场价格乘以物价变动修正率；英国《都市与乡村计划法1962年修正案》提出被征土地按市价补偿（包括被征土地价格和毗邻土地损害补偿）；法国征地补偿以协议价格为准；荷兰征地补偿地价考虑土地未来预期收益。在部分国家，法律规定对失地农民的补偿往往超过土地的市场价值，以保证失地农民原有的基本生活水平不降低。[5]另一方面，为保障失地农民的基本生活，长远来看，为解决失地农民的养老问题，应该逐步提高征地补偿标准。具体而言，一方面，土地征用补偿要充分考虑农村经济发展和农民收入增长的实际情况；另一方面，农民征地补偿费全部进入社保预算，将城区最低生活保障金作为失地农民的最低生活保障金，提高现行的补偿标准。因为失地农民是特殊群体，已经失去土地这一最重要的保障，仅仅以农民的最低生活保障已不能保障其基本生活，所以，提高征地补偿标准势在必行。例如，河南省已将补偿标准上调至20%，这充分表明各地方都逐渐认识到了提高补偿标准的重要性。政府要通过垄断土地一级市场，适当降低税费，调整土地出让收益分配比例，提高征地补偿标准。
　　2.改革征地补偿程序。现行的农村征地补偿程序缺乏规范性和公平性，在农村土地征收过程中，只有遵守相关法律程序，才能真正保障农民的权益。在征地补偿过程中要严格履行法定程序，特别是要保护被征地农户的知情权、参与权、选择权等。在以往的征地过程中，政府常常只是与集体进行谈判，即使具体到个人，也只是与村中握有一定决策权的干部进行交涉，无法做到与被征地农民进行有效沟通。所以要改革现有的征地补偿机制，建立第三方介入的征地补偿程序以制约强势政府的因素，征地补偿中的第三方介入主要是指在征地补偿的各个环节引入中立的第三方机制，以保障征地补偿的合理性。[6]同时让农民参与到征地补偿的全过程，改变过去征地补偿方案完全由政府单方面制定、在造成既成事实之后再告知农民的的行政习惯。农民作为与被征收土地的直接利益相关者，应该积极参与到征地补偿金额、补偿方式等具体问题的议价过程，合理表达自己的意见，维护合法权益。征地补偿应做到公开、透明，将整个征地补偿过程置于包括被征地农民在内的社会各界的广泛监督之下，提升政府的公信力，体现土地征用补偿的合理性、合法性和公正性。

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