论行政诉讼审理对象

　　摘要行政诉讼的审理对象，解决的是行政案件进入法院之后法院到底应该审什么的问题，它决定了整个诉讼活动的安排。本文从行政诉讼审理对象的界定和其与行政诉讼构造的关系入手，结合外国主观诉讼、客观诉讼有关行政诉讼审理对象的规定，提出目前我国行政诉讼审理对象的现状，并试图针对这些问题给出一些或许具有可尝试性的建议。

　　关键词审理对象界定行政诉讼构造

　　一、概述

　　（一）关于行政诉讼审理对象的界定

　　行政诉讼的审理对象，解决的是行政案件进入法院之后法院到底审什么的问题，决定了整个诉讼活动的安排。法官、原被告及其他诉讼参加人都必须围绕审理对象展开辩论、进行质证，整个诉讼过程都是紧紧围绕审理对象进行的，所以审理对象直接决定了行政诉讼活动的方向，决定了原告的诉讼请求是否能够得到正确审理和判决，可以称为“诉讼的支柱”。行政诉讼的审理对象与行政诉讼的审查内容、审查范围和审查标准一样，属于行政诉讼理论的基本范畴之一。学理上对行政诉讼的审理对象说法不一。一般的通说还有司法实践中的做法还是认为：我国行政诉讼的审理对象是被诉具体行政行为的合法性。

　　（二）行政诉讼审理对象与民事诉讼、刑事诉讼审理对象的区别

　　民事诉讼和解是民事法律关系在当时的民事法律关系中的一个，它承担民事责任，审判是当事人对纠纷的法律行为，又称为诉讼标的；刑事诉讼法解决的问题是犯罪人是否构成犯罪，是否应当追究犯罪嫌疑人的刑事责任，又叫刑事审判对象。

　　可以看出民事诉讼和刑事诉讼的审理对象都解决的是原始的法律争执；而行政诉讼法的对象是具体行政行为的合法性，行政诉讼是独特的。

　　（三）行政诉讼的审理对象与行政诉讼构造的关系

　　行政诉讼目的的实现需要一个复杂的系统，一方面行政诉讼制度运行的外部，包括政治制度，法制化程度，历史文化传统，体制因素，审判人员的素质；另一方面是实行行政诉讼目的所必需的手段，即行政诉讼的内部结构，可以称为诉讼结构或诉讼构造，主要是指由系列诉讼法律所规定确立的各种原则、规则和具体制度，以及由此所决定的诉讼主体在诉讼中的法律地位和相互关系格局所构成的一个完整体系：第一，行政诉讼法律关系，双方当事人之间以平等地位为基础的对抗关系以及法院与当事人之间的审查与被审查关系，第二，制度形态，包括审理对象，审理内容，审查范围和审查标准，底单，制度运转的程序，包括起诉、受理执行等。审理对象是审判权运行的客体，关系制度运转的程序，涉及到起诉、受理及审理等各个环节的程序，是行政诉讼构造的一个重要组成部分。

　　而行政诉讼构造又是行政诉讼审理对象的一个大前提或大背景。

　　主观诉讼强调对当事人权利的救济，回应当事人的诉讼请求；客观诉讼主张对客观秩序的维护，而不论当事人的诉讼请求。“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼” 的规定注重对当事人诉讼请求和权利的保障，说明了我国行政诉讼的相关案子进入法院是按照主观诉讼的构造设计。我国行政诉讼中的主观能动性不是完全意义上的，也不是一个完整意义上的客观诉讼，主体性与审判庭的诉讼请求的客观性使得我国行政诉讼中的结构呈现出扭曲的断层形态。

　　二、外国主观诉讼和客观诉讼关于审理对象的规定

　　要深入研究透彻中国的行政诉讼审理对象，就必须对世界范围内实行主观诉讼和客观诉讼构造的国家是如何规定行政诉讼审理对象进行一个梳理。目前几乎没有国家只存在单一的主观诉讼或客观诉讼，所以主要研究以什么行政构造为主的国家是如何规定审理对象的。

　　大陆法系中，以德国、法国为典型国家进行分析。德国注重对个人权利的保护，诉讼构造以主观诉讼为主；法国从公共利益为出发点，注重维护客观的国家秩序，是以客观诉讼为主的国家。所以外国客观诉讼国家的审理对象就以法国为例。下面先看一下实行主观诉讼构造的德国的审理对象是如何规定的？需要说明一下，审理对象与审理范围紧密相关，为了充分理解外国审理对象的规定，本文在梳理外国行政诉讼审理对象的同时，也对其审理范围进行了总结。

　　（一）以主观诉讼为主的德国行政诉讼的审理对象

　　德国行政法院可以总结为两类：普通行政法院和特别行政法院。普通行政法院指的就是适用德国《行政法院法》的普通行政法院；特殊行政法院指财政法院和社会学院两个独立的行政法院。本文主要指普通行政法院的《行政法院法》所规范的行政诉讼。特殊行政法院的受案范围是列举方式，本文不做研究。

　　（二）以客观诉讼为主的法国行政诉讼的审理对象

　　现代的行政诉讼制度源于法国，法国的行政诉讼制度已成为大陆法系国家的典范。就审理对象来说，法国行政诉讼的审查对象是行政机关所有行政活动，而不是仅对行政机关具体行政行为的审查，即其审查对象包括我国行政法意义上的具体行政行为和抽象行政行为。对于抽象行政行为，行政法院经过审判认为行政法规或政府规章存在不合理或者不合法的问题，都可以予以纠正。行政法院不仅审查行政活动的合法性，在行政机关具有自由裁量权或其他特殊情况下，根据具体情况审查行为是否合理、行政决定是否适度，审查事实与法律适用是否一致。

　　三、我国目前行政诉讼审理对象方面的现状

　　（一）行政诉讼审理对象的定位错误

　　自从《行政诉讼法》开始施行以来，行政诉讼审理对象定位错误的现象甚至在今天也时有发生。过去我国行政诉讼实践中经常出现搞混审理对象的问题，经常以原告行为的合法性作为审理对象，更甚者法官基于“护官”的考虑和被告一起审理原告的行为是否合法，再到后来法官审理完被告的行为的合法性后再审原告的行为是否违法等等。这些都体现了审理对象定位不准的问题。

　　（二）对行政诉讼规范性文件和行政行为合理性审查的问题

　　从第二部分对外国行政诉讼审理对象及审理范围的梳理，我们可以看到德国、法国、英美四国都对有权抽象行政行为进行审查。至于对于行政行为合理性审查即对基于行政裁量权而做出的行政行为的审查，德国对羁束性行政的决定保持全面的司法审查。不过，在处理具体的争议时，法院不能取代行政机关以自己的决定替代行政机关的次啊量决定，法院仅仅只审查行政是否逾越了行政裁量的范围；法国行政法院不仅审查行政活动的合法性，在行政机关具有自由裁量权或其他特殊情况下，根据具体情况审查行为是够合理、行政决定是否适度。英国司法审查内容之一是行政行为的不合理性，即说明可以对行政自由裁量权进行审查。

　　美国明确将“行政行为属于法律赋予该机关的自由裁量权”排除在司法审查的范围内。

　　（三）对行政诉讼上游行为

　　被诉具体行政行为以另一种行政行为为前提时，而对行政行为的审查与行政行为的合法性以及行为本身的行为本身并不是诉讼的主体，法院将面临行政行为审查的困境。前置性行政行为即为上游行为。有人主张，一个生效的既成行政行为，对作出该行政行为主体以外的其他行政主体以及法院具有同样约束效力。笔者认为，如果法院对每个上游行为都进行审查的话，不仅会造成对时间、人的精力等诉讼成本的浪费与提高，也会影响行政管理甚至法的安定性，而且目前法官的素质与审判水平也达不到这种要求。

　　（四）目前行政诉讼已经不能适应时代的发展

　　我国现行行政诉讼在构造上呈现出的这种扭曲的“内错裂”形态和现行的行政诉讼审理对象的制度既不能有效地回应当事人的诉讼请求，也不能充分地保障客观的公法秩序，引发大量上访、信访案件发生，已经不能适应时代的发展。原告只具备启动诉讼程序的作用，而不能指引行政诉讼活动的方向；只审理具体行政行为的合法性，不管原告的诉讼请求。现行的行政诉讼审理对象制度使得相对人在诉讼结束后得不到想要的结果，提起诉讼的目的也无法实现。

　　四、关于前面行政诉讼受理几个问题的一点想法

　　完善行政诉讼外部和内部秩序构造：

　　1. 行政诉讼构造确定。正如前文所提到过的，行政诉讼目的的实现需要行政诉讼外部环境和内部秩序的构造。从内部的行政诉讼构造上来说，就中国目前的状况来说，是否能够尝试厘清主客观诉讼的界限。把哪些属于主观诉讼构造的范围，哪些属于客观诉讼的构造的范围都划定出来。然后从行政诉讼法的目的出发，结合对现实状况各方面综合地进行可行性分析，确定中国到底要实行、到底适合哪种行政诉讼构造。放眼望去世界各国行政诉讼构造的建立体系中，没有任何一个国家大胆的实行单纯的主观诉讼或者是单纯的客观诉讼。中国也是只需要确定以哪种行政诉讼构造为主就好。

　　2. 尽量在行政诉讼构造确定的大前提下，对我国行政诉讼审理对象进行一个确定与重构。我国目前的行政诉讼构造还是以客观诉讼为主，那么目前就要立足这一客观事实，重构我国的审理对象。至少应该争取将行政诉讼行为的合理性和规范性文件的审查纳入行政诉讼审查对象的范围之中。如果对抽象行政行为、具体行政行为进行审查，会增加行政诉讼的审理强度，会加强司法权对行政权的干涉，那么完全可以通过一定的司法解释、惯例或者靠提高法官自身素质和修养来控制司法审查的强度，使其保持在合理的范围内。

　　3. 对于被诉行政行为的上游行为要不要进行的问题，其实需要明确司法权对行政权监督的界限。本文也对于上游行为的审理也给不出明确的答案来，但是认为法官可以根据案情的具体情况依据自由裁量权对这其中的各种利益进行合理衡量，进而决定是否要对全部的或者部分的上游行为进行审查。

　　4. 还是提倡行政诉讼修改。虽然近期公布的《行政诉讼法草案》并没有太大的进展，但还是提倡对行政诉讼法进行进一步的修改：扩展原告资格；扩大行政诉讼的受案范围（因为受案范围与审理对象密切相关）；完善细化审理规则；类型化行政诉讼。可以适当借鉴德国根据不同的诉讼类型确定具体的审理对象。

　　5. 做好立法前的准备工作。希望以后的立法工作能够通过调研、量化各种指标更多地去研究其立法的可行性，而非只看立法的必要性、不管实际情况。

　　注释：

　　金薇.重构行政诉讼的审理对象.中国政法大学硕士论文.2008.

　　《行政诉讼法》第2条内容.

　　薛刚凌主编.外国及港澳台行政诉讼制度.北京大学出版社.2006.

　　陈红、徐风烈.行政诉讼中前置性行政行为之审查探析.浙江社会科学.2008（5）.

　　参考文献：

　　[1]尤翰林、高志新主编.中国行政诉讼法：比较研究文集（2003）.中国致公出版社.2005.

　　[2]张树义主编.行政诉讼法学.中国政法大学出版社.2007.

　　[3]赵宏.德国行政诉讼构造以及作为整体的行政诉讼.法大新闻网.

　　[4]薛刚凌.论我国行政诉讼构造：“主观诉讼”抑或“客观诉讼”？.行政法学研究.2013（4）.

　　[5]宋炉安、李树忠.行政诉讼的审理对象.行政法学研究.1997（2）.

　　[6]应松年.完善行政诉讼制度——行政诉讼法修改核心问题探讨.广东社会科学.2013（1）.

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