简论地方政府间关系的法律重构(2)

　　（二）我国地方政府间竞争涉及主要问题
　　第一，重复建设问题。由于缺乏长期计划和区域规划，地方政府间进行着盲目的竞争。在本地经济利益的驱动下，地方政府从个体理性出发，盲目上项目，出现了羊毛大战、生猪大战等100多种地区大战。如重庆和成都之间进行的产业竞争就出现区域内的重复建设问题。两地竞相出台优惠政策，争夺投资者。虽然重复建设并不必然有损于市场竞争，但是一定要把握在一定度上，否则就会出现产业结构趋同的后果。造成经济效率的低下。
　　第二，贸易争端问题。地方政府有时存在经济事务上的角色错位问题，常常直接干预到经济领域。在上述重复建设产生过剩的生产能力的情况下，有些地方政府为了缓解压力，干预销售市场领域，针对外地商品设定歧视性价格、设定重复性检验、重复认证及设定特定行政许可等方式来限制地方之间产品的自由流通，来解决本地区的生产能力过剩问题。这必然引发地方之间的贸易争端。
　　第三，跨区域公共事务治理失灵问题。在自身理性的驱动下，一些地方政府追求自身利益最大化的行为也导致跨区域公共事务治理的失灵。例如，河流上游政府积极采取措施限制本地企业向河流排放污染物，投入大量的成本维护河流清洁。于此同时，下游地区就享受着上游地方政府治理河流带来的正外部效应，却不用花成本。这样长久以往，理性的上游地方政府也会针对河流治理采取不合作的态度，上下游地方政府对于河流的共同治理就会失灵。
　　第四，地方政府过度竞争问题。地方政府为了自身发展，经常出台一些招商引资政策，在土地审批和税收上进行优惠。为了在竞争上获得更大优势，土地的出让价格往往低于其成本价、税收也会低于相应国家政策招商引资的底线。出现了以“门槛一降再降，成本一减再减，空间一让再让”为内容的“让利竞赛”。这种不惜成本的让利竞赛在吸引大量资金注入的同时，却没有考虑到地区间的整体福利问题。发展、竞争本无可厚非，但是发展和竞争的原初目的却被忽略，为了竞争而竞争，为了竞争而不惜代价，这无疑是本末倒置的。
　　三、地方政府间关系法律重构路径
　　对地方政府间关系进行法律调整是一个复杂的系统工程，但又为公共管理所必须。地方政府间关系的非规范化非理性化运作，不仅不能推动经济和社会的发展，而且会阻碍社会的进步。协调我国地方政府间关系，抑制地方政府间的恶性竞争，需要发挥法律的作用，实现地方政府间关系的法律化、制度化、科学化。地方府际关系涉及国家横向及纵向权力架构，用法律手段调整府际关系，最重要的是遵循法的基本精神，尤其是公法精神。如民主精神，公正精神，理性精神，效率精神。民主，为人的主体性所要求。公正是法的灵魂。理性是法律之光。通过法律手段规范地方府际关系，涉及到对宪法和行政组织法相关条款的修改，当然也需创设新的法律。
　　（一）修改我国宪法、地方组织法
　　修改《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下称地方组织法），在现有地方组织法基础上加设专章规定地方政府间的关系，规定地方政府间的合作与竞争中应遵循的原则、进行协调合作的组织机构、议事与决策机制和具体操作办法、纠纷解决机制等。必要时提高立法层次，进行宪法修改，将地方政府间关系纳入其中，提供地方政府间关系的宪法依据。
　　（二）制定《地方政府关系法》
　　《地方政府关系法》应当包含以下内容，地方政府间竞争与合作的基本原则，合作形式、合作组织架构、各方的权利义务等。合作各方的权利义务要在《地方政府关系法》上有明确的规定，以真正实现合作的自愿、平等和互惠。该法还要规定解决地方政府间纠纷的具体程序问题，在保证程序合法的基础上进行平等的谈判及协商，保证解决问题的效率。要将中央政府的引导、监督、裁决的职责规定进去。该法重在将地方政府间竞争与合作的权责分配进行规定，为其分工合作提供法律保障。
　　（三）制定地方性法规和地方政府规章
　　各地有权制定地方性法规的权力机关为了执行法律、行政法规的规定，可以在不违背上位法规定的基础上根据本地方的实际情况制定地方性法规，来对地方政府间关系中竞争与合作关系进行具体细化。有权制定地方政府规章的地方政府可以为执行法律、行政法规、地方性法规的规定在地方政府规章中对规范地方政府间关系做具体安排。

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