目前我国还未出台专门的农业保险法，也没有专门的农业保险管理条例。法律法规不完善，导致农业保险尤其是农业巨灾风险分散机制的经营主体、组织推动方式、准备金积累等方面缺乏明确的制度安排。

　　尽管我国农业法、保险法对农业保险有原则性的规定，但这些规定过于笼统，缺乏可操作性。由于没有立法支持，一些地方政府以及试点公司对于如何规范运作和目前各项支持政策的持续性存在疑虑。在制定相关配套政策、建立长效机制方面，显得力度不足。

　　三、巨灾风险分散机制的国际借鉴

　　当前很多国家都建立了巨灾保险制度，在设立巨灾赔偿基金、再保险安排等方面给予财税政策支持。

　　同时，通过资本市场提升保险业的巨灾承保能力，推出了巨灾风险证券等一系列创新产品，提升保险业的巨灾承保能力。

　　国际上巨灾管理模式主要有两种：一是完全由国家政府筹集资金并进行管理的巨灾风险管理体系。二是政府和保险公司共同合作的管理模式。在美国，面对巨灾风险主要建立了政府主导推出巨灾保险计划和巨灾风险与资本市场相结合两种方式。例如美国的洪灾保险制度是从立法着手，政府运作，依靠私营保险公司，通过商业手段逐步实施和发展起来。又如美国保险公司针对巨灾再保险供给不足，而市场需求不断提高，导致价格急剧上升的问题，借助美国强大的资本市场分散巨灾风险。1992年芝加哥期权交易所首次发行了巨灾期权，随后，市场上出现了许多保险衍生商品，如巨灾债券、巨灾期货、巨灾互换等。美国通过这种新的巨灾风险分散机制即巨灾风险证券化，不仅将保险市场上的风险向资本市场转移，同时也融通了资金，推动了资本市场的发展。在法国，保险公司被强制要求按照政府制定的标准费率提供重大自然灾害保险。在日本，巨灾损失的防范主要通过保险和再保险来实现。日本农业保险由区域性农业共济组合经营，采取强制性保险与自愿保险相结合的方式，政府通过提供部分经营费用和再保险，构筑全国农业保险体系。日本模式的农业保险组织体系主要由两个层次组成：首先由民间的保险相互会社即市、镇、村农业共济组合和都、道、府、县农业共济组合联合会经营农业保险业务，然后再由中央政府通过农业再保险特别会计账户和国家保险协会等渠道为其提供再保险。

　　尽管各个国家和地区巨灾保险制度的设计有各自的特点，但概括起来基本相似：政府制定有效的公共政策，国家财政提供适当的财政资助，保险公司广泛参与，采用市场化的运作方式和再保险风险转移手段，形成全国性或地区性的保障体系。根据美、日及欧盟国家的经验，巨灾风险防范往往是举国之力构建多层次风险管理机制。所以，世界各国在建立巨灾保险制度的时候，政府都起到了主导性的作用，巨灾保险制度在任何一个国家都离不开政府的投入和参与。

　　四、建立我国农业保险巨灾风险分散机制的有效途径

　　大范围的自然灾害，往往带来农业的巨大损失，而普通商业保险很难承受，所以我国需要借鉴国际经验，建立由财政支持的巨灾风险分散机制，能够为防灾减灾、灾后补偿、维护农业生产的健康可持续发展提供保障。

　　1.建立农业再保险机制化解农业巨灾风险

　　再保险是分散农业巨灾风险的一种重要方式，原保险公司在确定风险自留额后，通过签订再保险合同将风险转移给再保险公司，这样使原保险公司就能承保比它自身能力大得多的风险。通过建立农业再保险机制，形成我国组织多形式、所有制多结构、业务多层次、融资多渠道的农业保险体系，探索通过农业再保险、超赔、向国际市场分保等方式来化解农业生产所要面临的巨灾风险。

　　提高我国农业再保险的市场供给能力，有三种途径：一是借助于现有的中国再保险公司，由政府拨专项基金将再保险的责任交给中国再保险公司，由其为商业保险公司承担的农业保险提供再保险服务。对于提供农业再保险服务出现的亏损，由国家财政负担。

　　我国已从2007年起对这一方式进行了初步尝试，当年5月中国人保、中华联合和安华农险3家参与中央财政政策性农业保险保费补贴试点的保险公司与中国再保险（集团）公司合作签订《政策性农业再保险框架协议》，建立了赔付率超赔分保机制。按照该协议，当农险赔付率超过100%时，中再集团将按一定比例分担赔款，并进一步在全球市场分散巨灾风险，这是建立健全农业再保险和巨灾风险转移分摊机制、利用市场手段化解农业巨灾风险的重要体现。2008年保监会进一步加大了对中国人保、中再集团的窗口指导力度，初步形成农业再保险机制。二是成立专门的政策性农业再保险公司。由国家出资设立农业再保险公司，并以法律的形式规定任何形式的农业保险业务，必须向农业再保险公司或中国再保险公司及其他保险公司分保，超赔部分由国家财政负担。三是应当充分利用国际再保险机制，通过与国际再保险业、国际金融业的交流与合作，利用国际再保险渠道实现更大范围的风险分散。

　　2.建立由财政支持的巨灾风险基金制度

　　建立由财政支持的农业巨灾风险基金制度，为救灾和灾后恢复重建提供稳定资金来源，这有助于实现灾年的财政收支平衡和金融的安全稳定。巨灾保险基金是将保险公司收取的巨灾保费，通过再保险的方式汇集成专项资金，专款专用，由专业再保险公司代为管理，充分运用再保险和巨灾风险证券化等特有技术手段，将巨灾风险进行分散，最大程度提高应对巨灾损失的能力，政府对基金建立和运作给予政策支持。

　　这种模式的目的是按照“以丰补歉”的原则，盈余之年基金滚存，大灾之年用滚存基金进行赔付，差额部分由政府补贴，实现巨灾保费的逐年积累、风险分散和责任共担。

　　建立全国范围内的巨灾风险基金，其资金来源可以通过行政政策和市场手段多渠道筹集：如中央和省市两级财政预算中每年安排一定数量的资金；经营农业保险的保险公司及再保险公司按保费收入的一定比例投入；国家粮食风险基金；从民政和水利部门每年安排的救灾、防洪费用中划归一部分资金；社会各界捐赠资金；从农产品流通渠道中征收一部分资金；从资本市场上筹集部分的资金，如由专业农业保险公司发行债券，或以国家投资为主、企业和社会团体等参股方式筹集风险基金；在商业性财险公司以及各类人寿保险的保费收入中提取一定比例用以建立农业巨灾风险专项基金。农业巨灾风险基金去向可以包括：对遭遇巨灾损失的农业保险公司提供补偿；巨灾风险的预防；支持设立农业灾情研究机构运行等。同时，必须规定巨灾风险事故发生后巨灾风险基金不足赔偿时的融资方式：由财政支付，或者财政担保从金融机构贷款，还是财政担保发行债券等。

　　目前我国各地也在进行农业巨灾风险基金的尝试。如从2008年开始，江苏省探索在全省建立农业保险政府巨灾风险准备金制度，构建由省、市、县三级组成的政府巨灾风险准备体系。按照10%的比例，各县（市、区）上缴省辖市巨灾风险准备金，按照各县（市、区）上缴数50%的比例，各省辖市安排配套资金，省财政按各市实际安排实行等额补助。同时，巨灾风险准备金实行封顶制度，防止风险准备金过度积累。在发生较大自然灾害，当年县级政府主要种植业保费收入发生超赔时，经批准方可动用政府巨灾风险准备金。又如江西省2009年初建立了巨灾风险准备金制度，每年保险公司按照政策性农业保险经营盈余的50%提取巨灾风险准备金，逐年滚存，定向使用，当全省政策性农业保险年度综合赔付率超过160%，承保公司可申请动用巨灾风险准备金支付赔款。

　　3.通过资产证券化分散农业巨灾风险

　　在我国的农业巨灾保险机制建设过程中，存在的一个突出问题是巨大的需求与有限的供给之间的矛盾。巨灾给我国农业造成的损失越来越严重，而农业保险市场显然无法独自承担，因此我国应该借鉴发达国家的成功经验，把农业保险市场的风险转嫁到资本市场上，即通过巨灾风险证券化将保险市场的农业巨灾风险打包转化为能在资本市场上流通的金融工具，利用资本市场上众多的投资者将农业巨灾风险分散。

　　国际资本市场的规模高达60兆美元，远远高于保险市场的资金规模，因此巨灾风险证券化为保险业开辟了全新的筹集保险资金的渠道。自20世纪90年代人们开始利用巨灾风险证券化技术以来，以迅猛的速度传播到世界各国，在国际保险市场取得了良好的成效。目前全世界巨灾证券的年发行量已经超过10亿美元，预计到2010年，这一数字将超过100亿美元。巨灾风险证券化产品在我国属于新生事物，具有巨大的发展空间，我国可以政府的农业巨灾风险基金为载体，发行国家农业债券，将巨灾风险转移到资本市场，实现更大范围的风险分散，解决农业巨灾风险化解过程中的资金制约问题。但是，由于我国资本市场本身不够规范和发达，通过资本市场化解保险风险的发行和管理成本很高，监管机构如何运作，相关的法律法规及配套制度如何制定都需要一个长期的过程。巨灾风险证券化必须有一个适合中国国情和市场经济的运作流程。

　　4.建立广覆盖、多层次的农业保险体系，加大财政对农业巨灾保险的补贴力度

　　目前我国很多农业保险产品还没有推出，保险覆盖面还不能适应农业发展的要求，一些农作物品种的保险尚未启动，农业保险的报案率和最终赔偿占总损失比例明显偏低。因此对保险公司来说，要深入研究农民需求，开发适合农业生产的保险产品，使保险责任范围涵盖农业生产的全过程。

　　逐步落实各级财政对农业巨灾保险的补贴责任，发达省份的农业保险补贴可由各省财政负担，落后省份和农业大省的农业保险补贴可由中央和地方财政共同负担。其中中央财政承担以下四个方面的补贴任务：一是在分账核算的前提下对承担农业保险的商业性保险公司的农险亏损予以补贴。二是对再保险公司承担的农业再保险业务进行补贴。三是在年度财政预算中安排专项资金用于支持建立农业风险巨灾补偿基金。四是规定主要农业保险险种费率的补贴标准。