当前的建设用地指标满足不了需求，这是事实。但应当通过规范的途径解决，我不赞成在明显涉法的土地问题上如此大规模地搞“变通”。在土地利用和管理这种社会成本极高，用了以后就难以改变的重大问题上，还是应当采取更为严谨的态度。当然，经国务院批准为改革试验区的地方，仍应按批准的改革项目进行先行先试，但试验只能在批准的范围内进行。

　　土地管理的核心是按规划实行用途管制，在我国还有个年度利用计划的控制，这是宏观调控的需要，因为在我国现阶段土地是重要的宏观调控的闸门。土地的用途管制，就是不管是谁的土地，都必须按规划实行用途管制。“小产权房”不合法，不在于它的土地是农村集体所有，而在于它不符合规划。农民宅基地和住房只能在本集体组织的成员之间买卖，不是不承认它的用益物权，而在于它是农村集体组织的成员权。日本农村的土地允许在自然人之间自由买卖，但要通过市町村农业委员会的审查，对不具备从事农业条件的人，不会允许他购买农地。而不在当地从事农业，也就不会允许他在当地购买农房。2009年修订的日本农地法规定，违法改变农地用途，将处300万日元罚金和判刑3年，如不在规定时间内恢复土地原貌，将加倍惩罚。我国台湾省2000年修订土地法后，虽允许非农民的自然人购买农地，但规定购买后只能用于耕作，不得在购买的农地上建设房屋。2011年10月台湾发生的“苏嘉全豪华农舍案”，最后不得不以苏嘉全捐出土地和房屋用作公益才告了结，反映出台湾省对非农民到农村买地建房的限制之严格。

　　农村建设用地为什么只能由农民自用?日本和我国台湾省对此的主要考虑是，因为村庄成员的构成及其在农村社会治理结构中都具有特殊性，因此必须严格限制外部人员的进入。而对于我国来说，则除了有村庄这个特殊因素之外，更还有农村集体经济组织这个特殊因素。因此在农村集体建设用地的使用范围问题上，就需要更加严谨，否则不仅会影响农村的经济关系，还会影响到农村的社会乃至政治关系。

　　(3)农地经营的形式和规模问题

　　世界上有两种类型的农业、农村和农民:一是以亚洲、中东和西欧等地区为代表的传统国家的农业。由于农业发展史漫长，人口繁衍众多，农业的基本特点是人多地少，农村的特点是人们依村庄集居，农民的特点是有明显的血缘、地缘关系，因此相互守望，以解决水利和农忙季节的变工插犋等农业生产中的关键问题。二是以南北美洲和澳洲等为代表的新大陆国家的农业。其特点是农业开发史短，人口密度低，农业的基本特点是人少地多，农村的特点是人们分散居住于自己的农场，由于早期都是移民，加上农场规模大，因此农户(农场主)之间并无多少生产、生活上的直接联系。这种差别本质上是由这两类国家的农业资源禀赋、社会发展历史存在着极大差别而造成的，因此它们之间不仅仅有着经济学意义上的差别，更多的是还有着社会学、政治学等方面的差别。它们之间当然应该相互借鉴经验，但决不能照抄照搬。

　　农业以家庭经营为主体，是由农业自身的产业特征所决定的。农业的劳动对象是有生命的动植物，农业的本质是农业经营者控制下的动植物生命活动过程。这一不同于其他产业的特点决定，只有让农民种自己的地、打自己的粮，他才会尽心尽力。

　　这是我国农村改革基本经验的精髓，也已经被实现了农业现代化的国家所证明。农业以家庭经营为主体不仅是我国的历史现象，而且是世界性的普遍现象。家庭经营需要有农民相互间的合作与联合以及完善的农业社会化服务体系来解决一家一户办不了、办不好、办起来不经济的事情，这就是农业为什么要实行统分结合的原因。

　　公司制的农业由于需要雇工，因此它必须具备类似工厂化条件下对劳动便于监督和对产品实行即时检验的条件。公司制农业在设施农业、规模化养殖等方面可能具有优势，但在大田生产中，难以具有优势，这已经被世界各国尤其是发达国家的农业发展实践所证明。应当支持和鼓励公司、企业到农村去为农民在农业的产前、产中和产后各环节提供社会化服务，开展农产品营销和加工，开发农民和农村集体组织无力开发的闲置资源，不应当鼓励公司、企业与农民争夺耕地的经营权。

　　日本和我国台湾省等，都对公司、企业进入农业有严格限制。日本有关法律规定:公司企业等法人不得购买农地，依法租赁农地的法人，不得改变农地用途，公司的销售收入必须主要来自农业，公司股东必须以农民为主，公司专务(相当于执行董事)必须以从事农业经营为主等。我国台湾省的有关法律规定:私法人(以盈利为目的的公司企业)不得购买农地。这些规定都体现了农地只能用于农业，农地应当主要由农民来经营的原则。

　　农地的经营规模，必须符合本国的基本国情和经济社会发展阶段的要求。我国农户的土地经营规模小(户均约7～8亩)，但这不是由国家的法律和政策造成的，而是由我国的基本国情和当前的发展阶段决定的。随着工业化、城镇化的推进和农村人口的转移，农村的土地承包经营权已经在逐步流转和集中，到2011年底，流转了承包经营权的耕地已达2.28亿亩，占农户土地承包经营权合同面积的17.8%。相信随着农村人口的进一步转移，农村流转承包经营权的耕地面积将会继续扩大。当前制约农村土地承包经营权流转的因素主要有三:

　　一是法律虽已明确农村土地承包经营权为农户的用益物权，但实践中对农民的这一财产权益仍保护不够，农民对流转后可能失去土地权益的担心仍然较重;二是农村土地承包经营权流转市场的发育明显滞后，土地流转的供求信息不通畅、不对称，对土地流转的各项服务满足不了需求，客观上影响了流转;三是转移进城的农民基本上尚未能真正成为市民，各种后顾之忧阻碍了土地流转。从这个角度看，农村土地承包经营权的流转和集中，与其说是地的问题，不如说是人的问题。只有真正实现了农村人口的转移，耕地的流转和集中才能水到渠成。因此，要想实现土地的流转和集中，就应当把更多的精力放到人的转移上。

　　土地的经营规模到底多大才合适，这必须充分考虑国情和发展阶段的实际。我们提倡适度规模经营，什么是适度?不同国家的不同发展阶段和不同地区也会有不同的要求。日本目前有465万公顷耕地(合6975万亩)，260万农户，平均每户1.8公顷(27亩)，但扣除北海道之后，日本本岛的户均农地经营规模是1.2公顷(18亩)。最近，日本政府制定了加快扩大农地经营规模的计划，试图经5年努力，实现每一农业经营体在平原地区经营水稻20公顷的目标。这20公顷是如何确定的?在日本现有的农业生产条件下，水稻生产从1公顷扩大至10公顷时，稻谷的单位生产成本是逐步下降的，但到了10公顷后就降不下去了，因此10公顷是技术经济的最佳要求。

　　但是，农户只种10公顷水稻，如果不兼业，收入仍达不到居民的平均水平，因此，要使水稻生产的专业农户达到居民平均收入水平(约600万日元/年)，就需要把经营规模扩大到20公顷。届时日本需要的农民为90万人，劳均约经营5公顷耕地，这是日本认为的适度经营规模。但在实现这一目标过程中，日本基本不需要考虑农民的转移就业问题，它现在只有260万农民，5年后，70岁以上的老年农民基本都退出生产活动了(目前65岁以上的农民占68%)，保持90万农民的目标，还需要有年轻人来补充。因此日本在考虑这一问题时的约束条件比我们简单。

　　我们则不仅需要研究土地适度经营规模的度，更需要考虑实现这个度将要转移多少农民，转移出农业的农民如何实现新的就业。上海松江区的农村近年来在推进家庭农场，平均规模为100亩～150亩，两口子经营一稻一麦(或一季稻一季油菜)，纯收入可达7万～10万元(亩均纯收入约700元)，如果再代为畜牧公司养猪，还可增加纯收入6万元左右。但上海同志讲，发展这样的家庭农场，至少要有两个条件，一是农业劳动力基本都已经转移，二是政府要有补贴农户和提供农业社会化服务的财力。据了解，对这样的家庭农场，当地政府对每亩农田每年的补贴在480元左右，如果扶持农户养猪，还需要补助建设猪舍的资金。

　　同时还有一笔账要算，那就是农民转移的账户均经营100亩农地，如果普遍化了，整个上海郊区只需要3万农户就可以了，因为上海只有300万亩耕地(当然它还要有种菜种果种花的农户，还要有为农业提供服务的人员等，实际从事农业和与农业有关的劳动者还会更多)。如果全国农户经营的土地规模扩大到100亩，那就只需要1800万农户，但同时需要转移出2亿户左右的农户。这显然不是短期内可以办得到的事。土地经营规模的扩大，必须考虑二、三产业和城镇对农村转移劳动力和人口的吸纳能力。因此，中央一再强调的是要解决好“三农”问题，而不是只考虑农业效率这个单一问题。否则，只考虑农业的效率，把土地交给少数人去种，农业效率是提高了，但如果大量农民的转移就业问题没能解决好，那引出的社会矛盾可能会更多、更复杂、更难以处理。

　　应当坚持党的十七届三中全会决定的精神，坚持和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营这个我国农业的基本经营体制，促使家庭经营和统一经营在新形势下实现“两个转变”:家庭经营向集约经营转变，统一经营向综合发挥集体经济、农民专业合作组织、农业社会化服务体系和农业产业化经营体系作用的方向转变，以此推进我国农业经营体系的创新和完善。

　　3．城镇化进程中的农民转市民问题

　　我国城镇化进程中存在的一大问题，是土地城镇化大大快于人口城镇化。1980年我国城市建成区面积为5000平方公里，当时的城镇人口为19140万人，城镇化率为19.39%。2010年城市建成区面积为4.6万平方公里，城镇常住人口为67113万人，城镇化率为49.95%。30年间，城市建成区面积扩大了8.2倍，但城镇常住人口仅增加了2.5倍。尤其要注意的是，2010年城镇常住人口与城镇户籍人口的差距达到了15.8个百分点，这意味着我国2010年的户籍人口城镇化率只有34.15%(约45792万人)，这也意味着有21321万多城镇常住人口并没有真正成为他所在的城镇的居民。如果考虑这个因素，我国土地城镇化与人口城镇化的差距就更大。城镇化进程中的农民转市民，至少需解决四方面问题:

　　一是就业问题。就业必须依靠经济的发展和产业结构的调整，尤其要靠非公有制小微企业的发展。据《中国中小企业人力资源管理白皮书》(CHINAHRKEY)数据披露，目前我国注册的中小企业已超过1000万家，中小企业工业总产值和实现利税，分别占全国工业企业总数的60%和40%左右，中小企业提供了75%的城镇就业机会。据有关部门统计，党的十六大以来的10年，我国城镇大约解决了1亿劳动力的新增就业问题。对以后能够逐年解决多少城镇新增人口的非农就业问题，应该有个大体的测算。

　　二是住房问题。据有关部门调查，农民工在城镇的住房，52%为用人单位提供的集体宿舍，47%为租住“城中村”、城乡接合部或城近郊区的农民住房，自购住房的比重不足1%。缴纳住房公积金的农民工比重不足3%。2010年农民工月租房成本平均为421元，占月平均工资的四分之一。

　　三是社会保障问题。据有关部门统计，全国农民工2011年底参加城镇养老保险的比重为16.4%，参加城镇医疗保险的为18.6%，参加工伤保险的为27%，参加失业保险的为9.4%。以武汉市为例，一个农民工如参加规定的城镇各项社会保险，用人企业每月需为其缴纳516元，农民工本人每月缴纳166元(占其本人月工资的12%)，合计为每月682元，每年为8184元。以目前农民工的参保率看，缺口相当大。

　　四是随迁子女的教育问题。据有关部门统计，2011年全国义务教育阶段的农民工随迁子女为1167万人，其中进入城镇公办学校学习的占79.2%，中央财政为此奖励、补助资金45.9亿元。今后还将有多少义务教育阶段的农民工随迁子女要进入城镇就读，而解决了他们的义务教育问题，紧接着需要解决的就是他们在迁入地就读高中和报考大学的问题。

　　所以，解决农民工问题不能光靠感情，还有许多非常现实的问题需要解决。上述的四个问题，每个问题的解决难度都不小，同时相互之间又有着相当的关联性。现在的问题是已经积累了不少矛盾，而城镇化的进程还要继续推进。因此必须尽快制定相关的政策措施以逐步化解这样的矛盾。要借鉴有关国家的有效办法，制定农民工转为市民的过渡性制度。泰国曼谷的办法是，一要允许农民工自主选择，到底是选择将来转为市民还是只来城市打工挣钱。二要对作了不同选择的农民工有不同的制度安排:希望进城打工挣钱后回家乡去的，只要交纳最必要的社会保险费用就可以(如工伤);希望将来转为市民的，用人企业和个人就必须足额缴纳各项规定的城镇社会保险费用，交满8年，就给予当地市民的各项基本权利。这样，不仅给了农民工将来进城与否的自主选择权，而且也给了城镇政府和社会接纳农民工转为市民的缓冲时间。设立农民工自主选择和转为市民过渡期的制度建设要早做安排，否则矛盾越积累压力越大就越难解决。