我国地方政府债务融资方案评析及政策规制

　　引言

　　我国正处于城市化、工业化高速发展期，地方政府融资需求巨大，但债务融资一直以来存在不规范、风险大等隐患。我国相关法律法规不允许地方政府发债，也不允许地方政府直接向银行贷款或提供担保，因而地方政府的融资平台贷款、“打捆贷款”等方式应运而生，在实际操作中大多数地方政府还是提供了各种隐性担保，甚至是直接担保或直接银行贷款。

　　通常，我国地方政府融资方式主要包括银行贷款（含开发性贷款）、财政部代发的地方政府债券或国债转贷、融资平台债券或城投债、信托计划或私募等几种形式。地方政府融资严重依赖于融资平台，资金来源则主要依靠商业银行贷款。从2010年政府性债务资金来源看，融资平台及地方政府部门是主要的负债主体，融资平台债务余额占46.38%，银行贷款占资金来源的79%。同时，政府的资本性开支和还款来源严重依赖土地财政。2010年底明确承诺用土地出让收入作为偿债来源的为2.55万亿元，占38%；考虑各类非明确的财政性资金作为还款来源，这个比例要大得多。

　　目前，地方政府融资的主要风险来自严重依赖土地预期收益、不规范融资等方面，容易导致风险聚集、经济虚拟化，诱发一系列的金融和财政风险。此外，地方政府性债务可能出现结构性、流动性风险，导致部分地方政府出现偿债危机。

　　长期以来，我国对地方政府的债务管理缺乏有效监控，债务融资不规范、不透明、风险累积大以及债务融资难等问题显得非常突出。在此背景下，亟需建立有效化解地方政府巨额债务存量、满足合理融资需求的融资体系。

　　目前解决地方政府融资主要方案评析

　　（一）扩大地方财权

　　很多专家认为分税制、财权和事权不匹配造成了地方政府财务窘境，导致地方政府不得已而为之，进而推导出解决债务需要改革分税制、增大地方政府财权。其实，这种观点是片面的，当前地方政府债务现象不能简单的归咎于分税制。从表1可以看出，最近5年我国地方政府财政收入逐步上升，而中央财政收入只保持在50%左右，考虑中央税收返还和转移支付后，地方财力实际上一直保持在80%以上。如果全口径将预算外收入，即将地方政府性基金收入（尤其是土地出让金）考虑进来，地方总可支配财力实际上超过90%。以2010年为例，全国财政收入为8.3万亿元，地方政府获得7.3万亿元的财政收入外，还有3.4万亿元的地方政府性基金收入（其中土地出让收入30108.93亿元），可支配财力完全性向地方倾向。

　　从国际比较来看，我国中央财政收入占比50%左右的水平大大低于世界大多数市场化国家的水平。根据国际货币基金组织《政府财政统计年鉴》（2008）计算，2007年全球大部分国家特别是单一制国家中央财政收入占全国财政收入的比重保持在60%以上，如英国、法国、西班牙，分别为91.1%、84.9%和69.1%；在实行联邦制的澳大利亚、德国、美国，这一比重依次为73.9%、65.3%、56.7%；在俄罗斯和南非，这一比重分别为65.9%、86.5%。

　　1994年中央和地方实行了分税制，中央虽然在增值税、消费税等税种上占比较大，但地方实际上占大部分。目前的债务问题是多方面因素造成的，依赖“扩财权”的理解是狭隘的，“财力和事权相匹配”不等同于“扩财权”。随着2011年房产税试点和资源税改革全面展开，地方财力将得到进一步加强，但是，总量依然较小，增量需要一个慢慢培育的过程。

　　中央财政收入加大分配给地方政府的空间非常有限，在中短期内远远满足不了目前地方政府资金需求。尤其是近三年来，我国公共财政收入按50%的增速递减，此前长期增速保持在20%-30%的快车道，2013年预算中财政收入增速目标降为8%，进入个位数时代。2013年上半年，全国公共财政收入同期增长7.5%，其中，中央财政收入同比增长仅1.5%；地方财政收入（本级）同比增长13.5%。目前，财政体制的确需逐步完善，但是单纯主张“财权”来解决债务问题是片面的短期行为。

　　（二）发行地方债券

　　2011年10月，财政部宣布，经国务院批准，上海、浙江、广东、深圳四地开展地方政府自行发债试点，具有重大意义。上海市政府2011年11月发行两期总计71亿元的政府债券，其中，3年期地方债中标利率为3.1%，认购倍数为3.5倍；5年期品种中标利率为3.3%，认购倍数为3.1倍。上海市的地方债获得市场高度认可，成本也远低于银行贷款利息，地方债作为地方政府融资渠道的作用和优势逐步显现。

　　但应该看到两点：其一，我国基础设施融资需求每年至少数万亿元，从目前每年财政部代发2000亿的地方债、四省市的小规模地方债试点突然增加到很大规模的债券发行，无论在评审、监管，还是实施都存在巨大困难；其二，试点的四省市均属经济较为发达地区，我国区域经济发展差异大，让经济欠发达地区大规模发行地方债很难得到市场认可。

　　地方债作为一种“准国债”形式，不仅成本低，而且将资产的经济寿命与债务期较好的进行了匹配，是未来地方政府融资渠道的主要方向。从世界范围看，美国地方政府融资以发行市政债券为主，但大多数国家的地方政府通过银行借款进行举债融资，英国以银行借款为主，而德国和日本则是二者兼而有之。因此，地方债的放开具有积极意义，但是，还必须看到地方债在中短期内还难以发挥主要渠道作用，还必须兼顾其他融资方式。

　　（三）去平台法或改良平台法

　　目前，主流意见对地方政府融资平台有两个建议，一是主张抛弃融资平台，转而由政府直接借债；二是规范融资平台，并让融资平台发行城投债、开展资产证券化方式等募集资金。本文不太赞同这两种方式，地方政府融资平台是地方政府探索投融资体制改革的产物，采用“一刀切”、放弃融资平台并不可取，放任其发展只会导致财政风险、金融风险迅速积聚，积重难返。

　　综上，目前的融资平台改良、债务管理实际上还是基于一般性商业银行贷款出发，从还款来源、担保等方面入手，只是更加规范化了而已。对公益性、准公益性的领域的融资需求而言，依然缺乏法律、机制上安排。在现有的框架下仅能降低部分风险，无法从根本上解决问题。解决地方政府债务及融资必须立足于我国国情，注重顶层设计和相应的制度安排。

　　融资平台并非独创，抛弃融资平台的做法并不可取。融资平台在世界范围内早就广泛存在，只是表现形式、运营方式存在较大不同而已。以日本为例，地方政府拥有大量的从事基础设施投资和公共服务的平台类公司，大致包括“地方公营企业、独立行政法人、地方三公社、第三部门”四大类。美国也有类似的政府支持企业（GSE）、特别目的机构、公共事业经营公司，如新泽西港、华盛顿大都会机场管理公司。地方政府融资平台虽隶属于政府，但其专业化程度、市场化运作、市场约束等方面均优于政府，仍有存在的积极意义。

　　一部分具有明确、合法的还款来源保障的项目才能满足基金、信托、债券等产品的条件，公开发行的产品通常比较严格，受到严格监管。基金、信托类产品普遍存在资金成本高、期限短的缺陷，如信托从数年前7%左右的收益率上升至2012年初的12%或更高的收益要求，远高于银行或债券的利率。此类理财产品类似影子银行，实质性风险不比商业银行贷款低。证券化方式操作对大部分融资平台，尤其是公益性、准公益性平台而言，可行性低、风险大。

　　目前的融资平台改良、债务管理实际上还是基于一般性商业银行贷款，从还款来源、担保等方面入手，只是更加规范化而已。对公益性、准公益性的领域的融资需求而言，依然缺乏法律、机制上的安排。解决地方政府债务及融资必须立足于我国国情，注重顶层设计和相应的制度安排。

　　当前我国政府债务风险的基本判断

　　（一）我国融资平台风险可控

　　我国四大行的融资平台贷款风险总体不大。从表2中可以看出，2011年四大国有商业银行融资平台贷款合计1.9万亿元。其中，工行融资平台贷款余额居首位达6800亿元，在全行贷款余额中约占8.73%；不良贷款率为0.73%，低于全行的0.94%。建行融资平台贷款余额居第二达4298亿元，约占全行贷款余额的6.8%，不良贷款率为1.24%；拨备覆盖率超过300%，高于全行的221%。农行融资平台贷款余额为3997亿元，约占全行贷款余额的7.4%；不良贷款率为1.45%，低于全行的1.55%。中行融资平台贷款余额为3949亿元，约占全行贷款余额的6.23%。而在现金流全覆盖、基本覆盖类占比方面，四大行均在90%以上。可见，四大行融资平台贷款总量适度、质量较好。

　　（二）整体风险可控且主权债务融资空间较大

　　从表3中可看出，2011年我国中央或主权债务率仅为25.8%，远低于发达经济体105.6%的债务率水平，也低于新兴经济体10个百分点。此外，主要经济体的债务率在上升，而我国的债务率在逐步下降。目前，按我国2011年47万亿元的GDP水平，即使考虑地方政府10.7万亿的债务，我国的公共债务率水平也不超过50%，远远低于目前先进经济体100%的水平，也低于60%的保守水平，总体债务风险较低。

　　2012年10月IMF预测，2012年世界经济增长率为3.3%，此前预计2012年及2013年经济增长率为7.8%和8.2%，位于世界主要经济体的第一位。良好的基本面、快速的经济增长进一步降低了我国的债务风险。

　　按国际上通常3%的赤字率、60%的债务率两个指标保守测算，目前我国的财政赤字可以在现有基础上增加4000亿（达到每年1.4万亿的赤字水平）；考虑地方债务后，国债发行可以在现在基础上至少增加10万亿的规模，即使按新兴经济体的负债水平，国债规模也可以至少增加5万亿。此外，我国政府掌握着大量的资源和国有资产，以国有资产为例，2009年我国非金融类国有企业净资产为15.7万亿，金融类机构净资产为6万亿，远大于目前债务规模。故此，我国中央政府可动用的资源较多、债务融资空间巨大，中央也有足够实力来应对债务存量和合理的地方政府融资需求。

　　制度安排与政策建议

　　第一，强化立法，建立统一的债务监控体系。进行相关法律修改和制订，确立地方政府融资的合法地位。对现行的《预算法》、《担保法》及相关法规进行修订，以法律形式确定地方政府合法的融资地位，允许借款、担保、发行债券等。同时，考虑制订地方政府融资平台相关法规，对融资平台定位、与政府关系、规范化等方面做出具体约定。建立透明、规范、动态的融资评价及债务风险预警及管理体系，设置偿债准备金制度。

　　第二，注重顶层设计和制度安排。一是最近几年应妥善处理债务存量，缓释债务风险。降旧控新，强化贷后管理，落实“三个办法一个指引”，实现对偿债资金流的全环节监控。最近几年是主要债务风险的显现期，我国应在不牺牲房地产调控成效的前提下，中央政府、省级政府、金融机构等一起建立联动机制，对存量债务进行分类处理。如采用上级政府援助、债务剥离或重组、贷款展期等方式逐步缓释、化解债务风险。

　　二是中央政府适当增加赤字、国债规模来支持地方政府。中央可以较大规模的增加国债规模、赤字规模（如2%-3%的赤字率）来支持地方建设。中央政府承担更多的事权，对重大领域和经济落后区域，加大中央的配套资金、转移支付力度，支持地方政府逐步消化存量债务，降低地方政府经济建设压力。

　　三是适当增加地方政府财源和财力，进一步完善财政体制。进一步完善转移支付、改革事权等方式，建立财力与事权匹配体制，真正实现“一级事权，一级财权，一级债权”。此外，继续推进2011年的资源税全面改革、房产税试点等地方税种的全面改革工作，逐步培育地方政府的财源，增加地方政府的财力。

　　与此同时，进一步盘活存量国有资产。继续推进国有企业改革，通过资本市场降低垄断行业国有企业的持股比例，并逐步退出或有限保留竞争性行业国有企业。盘活、出让政府、行政事业单位的经营性资产、闲置或低效资产。

　　四是改革政绩考核体系，将公共品供给评价体系纳入考核之中。进一步弱化政府“经济人”角色，改革以GDP为核心的政绩考核体系，建立服务型政府和以民生为导向的投融资体系，避免投资冲动和决策失误。进一步厘清政府与市场边界，“有保有压、有进有退”，健全和完善公共品和公共服务的供给评价和选择体系，从源头上保障资金投入和供应的合理性、有效性，确保财政资金投入不“错位”、“越位”和“缺位”。

　　五是建立新型的政府平台，扩大地方债规模，构建均衡的融资体系。对现有的政府融资平台及机构进行整合和分类改革，对于不同领域或政府平台，采用不同的治理方式、融资形式、担保及法律责任，并据实动态调整。对于一些经营性领域或社会资本有意愿进入的领域，尽可能的交给市场，由其负责融资及运作；政府只进入社会资本不愿意进入的领域，更多精力放在“市场失灵”、纯公益性领域，组建特殊的“政府公营企业或机构”，在有效监管体系下提供必要的担保、融资及还款来源安排，实现“阳光融资”。将目前四省市地方债试点范围及规模逐步扩大，较发达地区逐步实现以地方债作为主要融资渠道，欠发达地区以政策性金融及非市场化融资（如上级政府的转移支付、国债转贷、补贴等）为主，逐步发展中长期债券为主融资渠道。

　　六是构建新型的政府融资平台，建立有效风险分担机制。为进一步厘清政府与市场边界，建立有效的风险分担机制，形成长期性制度安排。对于一些经营性领域或社会资本有意愿进入的领域，尽可能的交给市场，有其负责融资及运作，政府将更多精力放在政府公营企业或机构的融资需求上。政府只进入社会资本不愿意进入的领域，根据需要提供担保、融资、还款来源等安排。建议按表4进行融资平台整合和改革，采用不同的权益形态、治理方式、融资形式、担保及法律责任，并据实动态调整。

　　参考文献：

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　　7.王晓曦.我国政府融资平台的制度缺陷和风险机理研究[J].财政研究，2010（6）

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