财税改革举要

　　十八大之后，在启动新一轮经济体制配套改革的关键时期，与此前若干轮改革类似，财税改革再次成为研讨和推进配套改革的切入点，其中又以如何认识和深化1994年以来的分税制改革为核心。近些年因现实运行中所出现的诸如县乡财政困难、地方隐性负债、土地财政和以专项补助为代表的“跑部钱进”等突出矛盾和问题，一次又一次地将对分税制的评判推向风口浪尖。若干年来不绝于耳的关于“94改革”造成地方财力短缺和“中央集权”（甚至新近被称为“开启新的中央集权时代”）的负面评价，以及质疑“财权”概念的讨论、强调“因地制宜”而否定分税制通盘框架等等观点，都值得深思和加以澄清。

　　目前，中央跟省之间基本维持了分税制的框架，虽然共享税越来越多，但分税制的实质还是能够坚持，但省以下的体制，哪怕是最发达的区域也没有进入真正分税制状态。省以下体制是五花八门、讨价还价色彩非常浓重的分层制和包干制。这种分层制和包干制导致了基层财政困难、土地财政问题、地方债问题等。

　　基层财政困难、土地财政、隐性负债等问题确实存在，但它不是1994年分税制改革带来的结果，恰恰是分税制改革在实际生活中没有如愿往下贯彻，省以下没有真正进入分税制状态带来的。

　　应澄清的认识

　　分税制是分税分级财政体制的简称。其体制内容，首先包括在各级政府间合理划分事权（支出责任）与财权（广义税基配置）；按税种划分收入，建立分级筹集资金与管理支出的财政预算；进而还会合乎逻辑地引出分级的产权管理和举债权管理问题，以及转移支付体系问题。

　　分税制财政体制是一个逻辑层次清晰、与市场经济与现代社会形态系统化联结的制度框架，需要从政府与市场关系这一“核心问题”入手，在“让市场充分起作用”的取向下，完整、准确地理解，才有利于消除诸多歧义，寻求基本共识。

　　1.分税制的逻辑起点，是市场经济目标模式取向下政府的职能定位和所获得的收支权。分税制体制的整体设计，必然要求以政府在现代社会“应该做什么、不应该做什么”（“既不越位，又不缺位”）和政府对市场主体和纳税人的调节方式（经济手段为主的间接调控和“对事不对人”的规范调控）为原点，即以尊重市场和服务与引导市场经济的政府职能定位及其适当履职方式为逻辑起点，把财政事权（支出责任）的分级合理化与复合税制的分级配置税基合理化这两方面，在分级收支权的制度安排体系中整体协调起来。

　　2.政府事权范围是政府收入规模的大前提。力求加速完成成熟市场国家上百年的工业化、城市化进程，导致在其他国家顺次提供的公共品（有利于市场发展的基本制度、促进经济发展的基础设施以及有助于社会稳定和谐的民生保障品）等因素，在改革开放30多年内较密集地交织重叠。

　　上述分析并不否定市场改革不到位、政府越位、支出效率低下而导致公共资源配置不当、浪费所带来“无谓”政府支出或较高行政成本的问题，主要是想说明，政府事权范围是决定宏观税负高低的前提性认识框架，不同国家，发展阶段不同，国情相异，所以各国间静态的宏观税负可比性不强。的特定国情和当前所处的特殊阶段，导致政府事权范围较广，在既成宏观税负和政府支出占比水平之中，除确有一些不当因素之外，也具有一定的客观必然性和合理性。

　　3.事权划分是深化分税制改革中制度设计和全程优化的始发基础环节。分税制财政体制内容包括：事权划分、收入划分和支出及转移支付三大部分内容。其中，反映政府职能合理定位的事权划分是始发的、基础的环节，是财权和财力配置与转移支付制度的大前提。因此，我们理应避免谈分税制改革问题时首先讨论甚至只讨论收入如何划分的皮相之见，而应全面完整、合乎逻辑顺序地讨论如何深化的分税制改革。

　　4.广义税基收入划分主要取决于税种的属性与特点，且要求地区间税基配置框架大致规范一律，但各地实际税收丰度必然高低不一，客观存在尤为突出的财政收入的地区间“横向不均衡”。值得一提的是特种消费税（即的消费税），如果在消费环节征收，且消费具有明显的地域化消费特征（如某地汽车消费量大，汽车消费税收入则高；烟酒消费量大，烟酒消费税收入就多）、税收收入与某类财政支出具有较直接的对应关系（如汽车消费量大，因汽车消费导致的城市交通维护、治理拥堵的财政支出就相应较高；烟消费量大，因吸烟引发的各类疾病的卫生保健医疗成本也会较高），那么这类消费税收入是宜于划归地方的。但是，目前特种消费税多在生产环节征收，且主要税目（如燃油、烟酒）或主要由大型或成规模国有企业生产、或由政府垄断经营，如果划归地方税，则可能带来地方政府为获得高财政收入而要求企业竞相多多生产，背离“寓禁于征”初衷。

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