二、公共产品市场化运作面临的问题

　　秦淮河环境治理收到了良好的社会效益、环境效益和生态效益，并将持久造福于南京人民。然而，作为城市基础设施建设市场化运作的一种探索，从启动至今已经历了十几年时间，目前却处于十分尴尬的境地，正面临种种不可回避、亟待解决的矛盾和问题，集中表现在以下几个方面。

　　1.巨额债务问题。这是最现实、也是最为棘手的问题。

　　经过十几年的改造、建设，秦淮河环境治理的范围已经向上游延伸到江宁区洋桥村，河道长度达到34km。截止2013年末，已累计投入资金约58亿元，其中借款利息支出约17亿元。这些资金绝大部分来自负债项目公司。

　　由于项目本身并不产生现金流，政府资金（土地出让金和污水处理费）又不能按计划兑现，不仅债务本金居高不下，而且每年增加数亿元债务利息。随着大规模整治工程完成，可供包装的项目越来越少，即使借新还旧也越来越困难，到期的债务只能由城建集团筹资偿还，外部债务正在内部化，债务风险正在向城建集团集中。

　　这种债务是典型的政府性债务，是政府对公共产品的投入。从性质上说，不应当由作为企业的项目公司（包括城建集团）承担，从项目设计和现实情况看，也是项目公司（包括城建集团）无力承担的。

　　2.产权关系问题。产权是所有制的核心，归属清晰是产权制度的基本要求，其重要性不言而喻。国有资产和企业法人财产是两个不同的概念。秦淮河环境整治项目，主体虽然采取了一人有限责任公司（国有公司、政府平台）形式，仍然有必要明确区分国有资产和企业法人财产（国有资产一旦投入公司，国家就只有公司股权，而公司拥有股东投入财产的所有权。在《公司法》上，是可以明确区分的）。国有资产投入到公司形成企业法人财产，“国家”作为股东享有权利，承担义务。然而，现实情况并非如此。

　　秦淮河环境整治总投资50多亿元，几乎全部政府负债，当然也应当形成国有资产，形式上所谓的公司“资本金”也被垫付用于工程建设，项目公司资本金用于工程，但工程完工后不能形成公司资产，而政府给予的特许经营权又未能有效地转化为公司收益，这是公司债务问题的关键。

　　文中未讲清，项目公司能否经营秦淮河，经营收益能否补偿投资和维护费用，为什么？也未交待，项目公司是否转化为秦淮河开发经营公司，或由于某种原因，不能转化为真正的开发经营公司，即企业法人财产也被“借”给了政府。这些资产总体上可以分为两大类，即公益性资产和经营性资产。公园、绿地、水利设施等公益性资产应当委托公司管理维护，费用由政府承担（其来源对应于经营性资产收益），配套服务设施、游船等经营性资产应当由政府委托公司经营，收益属于政府（对应用于公益性资产维护）。经营性资产收益（可以按公允价值估算）和公益性资产维护所需费用（在一定质量标准下）应当大体相当，如果前者大于后者，超过的部分应当属于政府，如果不足，则应当由政府通过其他方式补偿。属于政府的经营性资产当然也可以由公司用自有资金收购形成企业法人财产，由公司自主经营。

　　由于国有资产与公司法人财产界定并不清晰，政府和企业委托代理关系并不明确，导致资产管理责任不清，经营利用效率不高，引进非国有资本改革改制更是障碍重重。

　　3.管理体制问题。秦淮河环境综合整治作为一项公共产品，提供给市民的既有有形的物质产品，也有无形的公共服务；既有纯粹无偿的公共产品，也有个性化的有偿消费；既是市民休闲健身的景观长廊，也存在种种不和谐因素如社会治安问题。在大规模建设基本完成后，如何巩固建设成果，使其长期发挥效用，却是一项长期的艰巨任务。

　　在管理体制方面存在的主要问题：一是管理主体方面，河道及两岸数百万平方米开放空间并没有统一的管理机构，项目公司勉强代行部分政府职能，名不正言不顺，力不从心。二是管理依据方面，秦淮河水岸管理涉及大量执法问题，2006年，市政府发布过“关于加强秦淮河管理的通告”，此后没有出台新的法规文件，日常管理没有统一规范，维护公共利益缺乏法规依据。三是管理协调方面，秦淮河流经若干行政区，管理工作涉及众多政府部门和专业领域，遇到具体问题各部门各地区难免各自为政，协调比较困难。如利用亚洲开发银行贷款对河道清淤，本来是一件很好的事情，但因污泥处置场地难以协调而长期不能推进。四是政企关系方面，所谓的“特许经营”只是政府一纸空文，没有任何实际意义，政府的要求是什么，怎样监督，政府给的资源有哪些，承诺的事项有没有兑现，都不清楚，政府与企业的关系没有理顺。

　　4.资源保护问题。秦淮河无疑是一座资源的宝库，千百年来滋养了这片富饶的土地。秦淮河环境治理完成了一项大型城市基础设施建设，为社会提供了一大批公共产品，同时，对秦淮河资源也是一种保护。但这种保护只是初步的，有些只能是权宜之计。要使秦淮河资源得到更好地保护，更加合理地开发利用，更好地服务于当今社会并造福于子孙后代，仍然面临许多难题。

　　首先是资源保护意识不强，普遍存在重利用轻保护、重当前轻长远、重局部轻全局、重物质轻文化现象；第二是权属界定不清，确权登记严重滞后，公共资源与非公共资源界限模糊，你中有我，我中有你，一些利益主体侵占公共资源；第三是资源主体分散，条块分割，各自为政，整合重组、综合利用困难重重；第四是资源保护、开发利用法律法规不健全，各部门管理职责不清。

　　比如水资源保护，涉及省市区三级，水利、环保、规划、住建等部门都在管，遇到一个清淤的具体问题却解决不了。再比如文化资源，涉及国家省市各级重点文物保护单位，涉及各级物质和非物质文化遗产，涉及文化（文物）、宗教、旅游、园林、城管等政府部门，如何更好地保护、传承、创新，充分发挥其社会文化经济价值，需要形成合力。再比如，城市景观、建筑景观也是一种资源。秦淮河上几乎所有的桥梁（包括近几年新建的桥梁）都只有单一的交通功能。唯独明代古桥七桥瓮，因桥墩置分水兽而颇有景观特色。