城乡教育一体化:教育公平的时代诉求(2)

　　长期以来，由于二元社会结构，我们习惯于二元思维，即分别对待城市和农村的教育问题，把城市和农村看做两个孤立、封闭的系统，分别研究和解决它们内部的问题。城乡教育一体化要求我们形成一体化思维。如果我们把城乡教育看做一个大系统的话，那么，城市教育和农村教育就是这个系统中的要素。系统是一个由若干相互联系、相互作用的要素组成的有机整体，在一个系统中，系统整体不等于各孤立要素部分之和，系统整体所获得的新的特性、新的功能是各组成要素在孤立状态时所没有的，同时，处于系统中的组成要素的特性和功能，也不同于它们在孤立状态时的特性和功能。因此，只有把城市教育和农村教育作为一个整体对待，才能放大和产生新的教育发展的功能和效益。因此，在研究教育问题、制定教育政策、进行教育决策时，要运用一体化思维。
　　三）建立一体化的制度
　　实现城乡教育一体化需要以一体化的理念和一体化的思维为前提，这些属于思想观念和思维模式的范畴，而一体化的制度则是实现城乡教育一体化的刚性保证。推进城乡教育一体化制度建设和改革是核心和关键。有学者对现行的教育制度做了分类研究，分类的方式有多种，但关乎城乡教育一体化的制度主要在三个方面，即教育管理制度、教育投人制度、教师管理制度。
　　一体化的管理制度
　　推进城乡教育一体化，首先要教育管理制度的一体化，就是要打破过去长期实行的用两种制度管理城乡教育的做法。目前实行的“以县为主”的管理体制只是在县域内做到统筹，而做不到更高层次的统筹，虽向一体化方向迈出了较大步伐，但统筹的重心偏低，距离城乡教育一体化的本质要求还有很大距离。由于县级政府的资源、能力、权限十分有限，在一体化进程中出现很多无法解决的问题，城乡差距依然很大，特别是经济欠发达地区教育仍然十分落后，根本无法与城市相比。因此，在管理体制上，应提升管理主体的级别，以扩大城乡教育一体化的区域范围，如将教育管理主体提升到地级市，由市级政府统筹全市城乡教育发展的人、财、物管理，统一教育投人、师资建设及教育教学管理等重大问题，这样与城乡教育一体化内涵的契合度将大大增强，城乡教育一体化将有大幅度推进，缩小城乡教育差别将有实质性进展。
　　目前，在“以县为主”的管理体制下，应进一步明确省、市及乡镇政府的职责，明确各级政府在推进城乡教育一体化进程中的权力和责任。按照《国家中长期教育改革和发展规划纲要年)》要求，“各级政府要切实履行统筹规划、政策引导、监督管理和提升公共教育服务的职责，建立健全公共教育服务体系，逐步实现基本公共教育服务均等化，维护教育公平和教育秩序”。要加强省级政府统筹，支持和督促市、县级政府履行职责，管理好当地教育。“政府应成为教育体系的规划者、教育条件的保障者、教育服务的提供者、教育公平的维护者、教育标准的制定者和教育质量的监管者。”
　　城乡教育差距最终体现在质量的差距上，因此，应该建立城乡统一的教育质量基本标准和评价制度，使城乡学校在办学条件、课程及教学管理、学习结果等方面有一个基本标准。鼓励城乡深化课程改革、开发课程资源，课程资源共享，探索人才培养模式，改进教学方法，提高教学质量。建立城乡一体化的监测及评估制度，各级政府在质量标准的制定及实施的过程中发挥主导作用。
　　在城市化进程中，农村劳动力的大量转移带来了农民工子女教育问题。农民工子女是一个庞大的群体，其受教育权利应该受到法律保护。由于二元户籍制度的体制，尽管现在实行了“两为主”政策，但仍然有诸多问题和种种困难。教育经费投人等与户籍捆绑，导致流人地政府缺少解决流动儿童教育问题的经费，以及解决问题的愿望和动力，造成逆“两为主”的现象，无法保证农民工子女随迁就学的公平。因此，必须用城乡一体化的体制管理农民工子女教育问题，取消经费投人等与户籍捆绑，给农民工子女与城市孩子一样的待遇。
　　一体化的投人制度
　　教育投人制度直接导致城乡教育条件的巨大差距。现在实行的“以县为主”的农村义务教育财政体制，无法统筹县域之间以及更高层次区域的经费投人，由于县域经济发展水平不同，使教育经费投人差距悬殊。“在福建，许多经济欠发达县域的教育支出已经占当地财政收人的50%以上，甚至有的达到了80%以上，但地方投人仍然不能有效提高当地义务教育的城乡一体化水平。”[8]另外，在我国，中央和省级政府掌握了主要财力，县、乡政府财力薄弱。因此，应该将教育经费管理主体上移，最低应该上移至市级，逐步实行义务教育财政负担以省和中央为主，进一步明确各级政府在农村义务教育中的投资责任。
　　要加大力度解决农村教育投人不足、城乡教育投人差距过大问题。相比较而言，我国对基础教育投人少，对农村基础教育投人更少。农村规模小的学校数量偏多，按生均拨付教育经费使学校经费总量难以维持正常需要。推进城乡教育一体化，就要在投人体制上保证城乡在投人总量上大致相当，消除城乡在经费投人上的差距，并且要向农村，特别是经济欠发达地区倾斜。建立规范的中央和省级政府承担更大财政责任的转移支付制度，以更有效地支持、扶持农村困难地区教育。目前，转移支付存在随意性强、制度性和常规性不强等问题，需要建立规范性制度，以使转移支付在推进城乡教育一体化中更好地发挥补偿性作用。
　　为使城乡教育一体化在办学条件上具有制度上的保障，应建立城乡统一的办学条件标准，对教师、设备、经费、校舍、图书、器材等配备做出明确规定。政府投人要优化农村教育资源，使每一所中小学都能按照法定的办学条件标准，拥有大致均等的物质条件，实现农村教育规范办学，从而首先在硬件建设上实现城乡公平。同时，还要创建城乡教育资源共享、合理流动机制，提高资源使用效率;加强农村远程教育建设，使农村教育享受更多的优质教育资源。
　　一体化的教师管理制度
　　教师是最重要的教育资源，对城乡教育质量的高低起决定性作用。因此，必须打破城乡分割，建立城乡一体化的教师管理制度。“取消城乡教师编制的层级化，所有教师均平等享有一个同样的编制，即城乡编制。”[9]在编制管理上，首先，实现城乡公平，取消歧视，有利于城乡教师的聘用和流动。教师管理提升到市级层面，突破县域限制，在更大范围内对教师实行统一管理，实现更高层次的一体化。其次，加强教师流动的制度化建设，使教师资源城乡共享，在市域内合理流动。“从理论上讲，教师流动意味着任何教师可以流动到城乡之间各个学校，实现城乡校际的无障碍流动。”[10]制定相关制度，解决教师流动中的一些问题，实行双向流动，保证城市优秀教师向农村流动，同时，农村教师到城市学校学习提高，有效避免农村优秀教师流失，进一步拉大城乡差距，解决好流动教师工作、生活和待遇等问题。
　　建立城乡教师一体化工资待遇制度，解决农村教师工资和待遇低等问题。农村教师在工资、住房、医疗等方面与城市教师相比有明显差距，严重影响优秀教师的留任、引进等。农村教师应与城市教师享有一样的工资薪酬、职称待遇和社会保障服务，而且还应享有额外的艰苦补助。
　　建立城乡一体化的师资建设制度，把城乡教师的招聘、培养、晋升、考核一体化，用同一个标准在市域内统一进行。公开、公平、公正地招聘教师，吸引优秀人才充实到城乡教师队伍中。完善教师资格证制度，保证教师人口质量。公正客观地考核教师，科学使用考核结果，在城乡形成良好的竞争机制。加强教师的培养培训，建立完善有效的城乡教师培训制度。加大教师培训投人，使城乡教师有更多的机会参加免费培训。提高培训质量和实用性，建立多层次、多维度、立体化的培训机制，有针对性地解决城乡教师的需要和提高问题。
　　【参考文献】
　朱志萍.城乡二元结构的制度变迁与城乡一体化[J].软科学，2008,
   李斌.中国的二元社会结构和城乡一体化问题[J].经济研究参考，2009,
   刘秀峰.论统筹城乡教育综合改革的要义[J].教育与教学研究，2010，
   李广舜.国内外城乡经济协调发展研究成果综述[J].地方财政研究，2006,
   猪宏启.城乡教育一体化:体系重构与制度创新中国教育二元结构及其破解[J].教育研究，2009，
   褚宏启.教育制度改革与城乡教育一体化--打破城乡教育二元结构的制度瓶颈[J].教育研究，2010,
   郭少榕.城镇化背景下我国农村基础教育优化发展的政策思考--以福建等地为例[J].教育研究，
   齐鹏.浅谈城乡教育一体化[J].滁州职业技术学院学报，郭彩琴，顾志平.城乡教育一体化的困境与应对措施[J].人民教育，2010.

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