总体而言，成都机动车限行政策的形式合法性应得到基本肯定。但是形式合法仅仅是行政决策的“最低限度合法化”，并不能很好地解释和说明行政决策科学化、民主化的本质和要求，行政决策难以依靠简单通过法律的传送而获得正当性（7）。

　　四、决策民主正当性分析：公众参与视角

　　在国家与社会的二元结构下，加之互联网的快速发展有效改变了传统社会中臣民相对于统治者的信息不对称情况，涉及公共利益的重大行政决策明显地表现为一种政治化的过程。随着政治世俗化对公民民主意识的培养，公众已经习惯于通过自身的价值偏好或利益倾向来评价政府决策，政府在行政决策中向公众公开做出决策依赖的价值判断、事实数据、专业意见等基本信息，并为公众提供话语表达的条件和平台，是赋予决策民主正当性的基本要求。基于上述制度背景，成都市机动车限行个案由于其涉及特定区域内人数众多的多元群体的利益，本身应作为政府推动“公众参与行政决策”的样本，但从决策过程来看，该个案民主参与程度不足。

　　成都机动车限行政策设定为公共政策的议题具有仓促性，其从进入公众舆论的视野到政府公布相应的政策方案均在同一天。据《青年报》报道，3月29日上午10点多，名为“微成都”的微博账号在腾讯、新浪微博上发布“独家”消息（未注明消息来源），公布了本次成都机动车限行的时期、时间段、限行方法等内容。该消息在网络上被广泛转发，并很快引起公众舆论的极大关注。当天下午5点，成都市有关部门即召开了新闻发布会，证实了网上流传的有关消息并公布了限行方案。可见，本次限行政策从作为政策议题为公众知晓到政府公布相关方案的过程中，政府几乎没有留出让公众进行讨论和意见发表的时间和空间，是对公众参与决策的重大忽视，因而引起公众的反对意见也就不足为奇。这反映了地方政府对重大决策事项认识还停留在以自我认知为主的误区，没有意识到民众对自身经常性利益的关注可能导致政府本身认为的一般性决策演化为公众舆论的焦点，进而也就忽视或减少公众参与决策过程中政府本应有的作为。

　　这里需要说明的是，仓促出台的限行政策并不导致其民主正当性的必然缺失，政府可在政策方案出台到政策正式实施的政策过渡期内对有关舆论、专家和民众的质疑和反对意见进行回应。但遗憾的是，从3月29日政策方案出台到4月26日政策正式实施的长达28天时间里，成都市政府有关部门并没有启动诸如座谈会、网络调查、听证会等富有建设性意义的公众参与程序，进而导致决策民主正当性进一步亏空。

　　总之，民主参与程序的不足导致政府公信力的下降，导致政策合法性受到冲击。从网络上民众对政府表达的大量反对声音可以发现，公众的民主期望受挫感容易引发负面政治心理，即“人们对权威的认同度在不断下降……普遍存在一种逆反现象，凡是来自上边的意图、决定，都会引发出一种出自本能的反感和自发的抵制。”[5]12-13

　　五、决策的技术理性分析：科学决策视角

　　由于本次决策过程中，政府相对忽视程序民主，加之将技术理性简单等同于工程技术专家的理论测算，一定程度上导致了决策科学性和理性的不足。从公共政策的决策过程来说，决策的技术理性依赖于两类基本知识：一类知识是政策目标的设定和政策价值取向。公众是这方面知识的权威，政府的主观认知不能简单取代公众自身的价值判断。另一类是实现政策目标的方案设计、实施及评估所需的专业知识。专家咨询意见是专业知识的可靠来源。但是，专家咨询的可靠性依赖于专家专业背景的多元性和竞争性，尤其不能单纯依靠工程技术专家意见作为决策的专业意见。因为，任何一项具体的公共政策，其决策过程、程序本身就是一门专业技术，法律专家及公共政策专家的咨询意见纳入决策依据或参考不可或缺。

　　针对成都机动车限行个案而言，限行政策的公众理性与专家理性的双重不足必然导致政府“有限理性”的弊端暴露无疑，导致其政策方案合理性大打折扣。现代社会是专业分工的社会，加之公共决策政治化的原因，导致政府自身的理性是极其有限的，其决策的技术理性必须依赖或借助于专家理性及公众的理性，且二者不能有所偏颇，必须同等重视。

　　在本案中，一方面，政府由于忽视民众参与程序，显然侧重把专家理性作为其决策合理性唯一来源。从政府3月29日召开新闻发布会对政策方案科学性的解读可以看出，其对政策方案科学性的解释基本源于交通专业技术部门的数据理论值（8），并没有说明其政策方案设计中充分考虑或吸纳公众的合理意见。单纯以专家理性或科学测算的理论值作为方案设计的合理性依据，实践证明并不完全可靠，有时甚至大大偏离公众对政策的预期或价值偏好（9）。公众对政策方案技术理性的质疑主要集中于：制堵关键能否堵得住公车和富家车，公车可以办理通行证；制堵治标不治本，只会从一条线堵成多条线；交通拥堵的原因不在于私家车的增多，在于公共交通的“历史欠账”，等等。可见，公众对政府基于专业的技术理性依据并不买账，应对其做出政策的技术理性依据进行重新审视。另一方面，成都市政府做出决策的专家理性亦遭到质疑。同样从其对决策科学性的说明及决策过程中公众参与程序的不足可以看出，决策显然缺乏多元性和竞争性的专家咨询，尤其是缺乏行政法学和公共政策领域的专家论证。正如一位行政法学者对本次决策民主化程度不足所作的评论，“我可以接受你的内容，但是不能接受你的程序”。