论环境污染责任保险法律体系的构建(2)

　　不过，目前《环境保护法》有关环境污染责任保险的规定仅限于原则性的鼓励条款，对此立法起草者的主要担忧是"在我国全面建立环境污染责任保险制度需慎重"，"在建立健全我国环境污染责任保险制度的问题上，除目前已有的法律、行政法规规定的环境污染强制责任保险之外，还是应该鼓励企业自愿购买环境责任保险，这样比较稳妥"，"如果不分青红皂白，要求所有重点排污企业一律投保环境污染强制责任保险，可能会使社会认为政府在帮助保险公司强迫推销产品，对于市场经济和政府形象都是极大的破坏，也有可能造成投保企业怠于认真履行环保义务等道德风险"。
　　分析立法者在修改《环境保护法》过程中对环境污染责任强制保险制度的上述担忧，首先，可以推知，立法者也承认强制保险是我国健全的环境污染责任保险制度的必要组成部分。其次，须认同立法者不能"不分青红皂白"地"要求所有重点排污企业一律投保环境污染强制责任保险"的观点，因此，应吸收借鉴国际经验，并以科学规律为基础，宜将强制投保的范围限于生产、储存、运输、销售、使用、处置具有（生态）环境高危害风险的物质或者使用具有（生态）环境高危害风险的工艺、设备、设施之企事业单位，且可以要求其购买环境污染责任保险或提供其他财务保证。德国1990年制定的《环境责任法》瑥就以附件2罗列了具有环境危险性的设备附录，该法第19条要求被列入该法附件2中的设备的所有人就环境侵权损害赔偿责任采取保证金预备保障措施，包括投保环境责任保险。瑏而事实上，（生态）环境高风险目录制度在我国已有多年实践经验，如《水污染防治法》第41条规定的"严重污染水环境的工艺名录"和"严重污染水环境的设备名录"《大气污染防治法》第19条规定的"严重污染大气环境的工艺名录"和"严重污染大气环境的设备名录"；《固体废物污染环境防治法》第28条规定的"严重污染环境的工业固体废物的落后生产工艺、落后设备的名录"和第51条规定的"国家危险废物名录"。而对于从事非（生态）环境固有危险行为，只需立法鼓励投保即可。再次，完备的环境污染责任保险制度须以保险人免赔额、赔偿限额、免责抗辩事由瑏等机制来被保险人的防范道德风险。瑨那种简单认为一旦投保环境污染责任保险就"可能造成投保企业怠于认真履行环保义务等道德风险"的担忧是过度的，是把目前因缺乏成体系的环境污染责任保险法律制度调整下的试点窘境误当作为健全的法律规则调整下的环境污染责任保险制度运行环境和效果。而事实上，正因为缺少立法的顶层设计，才导致时至今日环境污染责任保险市场经济法制仍未健全。若因过度假想的担忧而使得立法仅停留在原则性的鼓励条款"怪圈"，那才必然导致立法者所担心的环境污染责任保险的道德风险无法有效防控的尴尬结局。最后，本应系统、有效规范环境污染责任保险行为的法律制度因设计不细化、不科学、不具操作性才会导致"市场经济和政府形象"的"极大的破坏"。在作为我国环境保护领域基础性、综合性立法的《环境保护法》仅就环境污染责任保险作出鼓励性规定的大背景下，若拟议中的《大气污染防治法》修订、《土壤污染防治法》起草等无法就环境污染责任强制保险的适用情形和义务人的违法责任作出制度安排，若无法尽快就被保险人的道德风险控制、承保风险评估和监管、定损理赔等特殊性规则进行专门立法，则可以预见，也许十年后我们仍驻足于《环境保护法》原则性倡导条款"房顶下"的海洋船舶油污等5个特定领域所构成的"1+5"的立法结构，甚至还可能"萎缩"或者被"束之高阁"。而2007年试点起意的"利用保险工具来参与环境污染事故处理"、"分散企业经营风险，促使其快速恢复正常生产"、"发挥保险机制的社会管理功能，利用费率杠杆机制促使企业加强环境风险管理，提升环境管理水平"、"使受害人及时获得经济补偿"、"稳定社会经济秩序，减轻政府负担，促进政府职能转变"的美好梦想将大打折扣。
　　综上，笔者认为，此轮《环境保护法》的修订完成即已宣告我国环境污染责任保险立法新阶段的开始，即须在一个无需再奢望环境基本法一揽子解决环境污染责任保险立法基石问题的更狭小的空间内解放思想、勇于创新，未来仍有必要着力探索如何建立和完善我国环境污染责任保险实践所须的法律基础。
　　三、环境污染责任保险法律体系建构的总体思路
　　在充分认识到我国已形成的前述"1+5"的环境污染责任保险立法结构的基础上，笔者建议我国未来的环境污染责任保险法律体系至少需要以下三个板块的全国性立法（图一)。具体而言：
　　第一板块，以新《环境保护法》的鼓励投保规定为基础和依据，在未来修订《大气污染防治法》、《水污染防治法》等环境单行法或制定《土壤环境保护法》等新的环境单行法时，结合各环境要素领域的特点，细化环境污染责任保险在各领域的关键性、特色性法律规则，须强制投保的情形，逐步形成和充实环境基本法倡导条款结合环境单行法强制投保等细化条款的法律条款群。例如，2010年环境保护部提交国务院法制办的《大气污染防治法》修订草案第81条送审稿曾建议分三款依次规定：在生产中使用或者产生氯气、光气、氨气、硫化氢以及其他有毒有害物质的企业，应当投保环境污染责任保险。""储存、运输和处置前款规定的有毒有害物质的企业，应当投保环境污染责任保险。""新建项目未投保环境污染责任保险的，环境保护主管部门不得批准其环境影响评价文件；已经建成的，不得通过验收，不得发放排污许可证；现有企业，应当按照环境保护主管部门要求的期限投保环境污染责任保险。"环境保护部于2014年6月5日报送国务院的《大气污染法（修订草案送审稿）》的第49条则简化了强制环境责任保险条款的设计，即建议规定"产生和排放含铅、汞、镉、铬和类金属砷等重金属和生产、销售、使用和储存有毒有害气体的企业，应当投保环境污染责任保险"。而国务院法制办公室2014年9月公开征求意见稿对环境污染责任保险却没有任何设计。作为《环境保护法》新修订后首部修改的环境单行法，《大气污染防治法》的修改具有立法技术上的示范意义，若无法对大气污染领域的环境污染责任强制保险法律规则有所"突围"，则日后其他环境单行法的修改或起草将会遇到更大的"突围阻力"。若国务院法制办公室目前征求意见稿的章节结构不做任何调整，则建议，在该稿第54条后增加一款作为第三款，规定"从事生产、销售、使用、存储、排放、运输本条第一款所列有毒有害大气污染物的企业事业单位，应当投保环境污染责任保险"。总而言之，该板块的条款原则上无需涉及环境污染责任保险运行的具体规则，应侧重于明确需要投保环境责任保险的情形、适用强制保险的情形及相应行政措施、违法责任等。
　　第二板块，须尽快研究制定《环境污染责任保险法》，就可普遍适用于各环境要素领域的通用性的环境污染责任保险特有规则进行集中、全面立法。2013年第十二届全国人民代表大会第一次会议就曾收到议案，"建议在环境保护法修改中予以充分研究论证，广泛听取意见。运用商业保险手段解决环境污染责任问题是一个重要的途径，建议国务院有关部门进一步推进环境污染责任保险试点工作，建立和完善配套的技术规范，为制定有关环境污染责任保险的专门法律奠定基础。"瑣强制保险主要是立法决策和决心问题，而建立环境污染责任保险法律体系的过程中，立法技术相对最为复杂、专业性相对最强、紧迫性相对较高的应属《环境污染责任保险法》。未来有关环境污染责任保险全程运行规则的这部专门立法应至少包括总则、保险合同、承保风险、理赔、法律责任和附则几章。其主要内容至少应包括：环境污染责任保险和保险人、投保人、被保险人、第三人、经纪人等主体的定义；管理体制；强制保险的一般规则；强制保险与环境影响评价、排污许可证等传统行政管理措施之间的联系；呆险责任、免责事由、保险期间、当事人和利害关系人的权利义务、合同必备条款等保险合同机制；保险人拒绝承保的法定情形和解除合同权利的特别限制；环境污染责任保险所承保风险的评估、承保期间的环境风险监管机制；定损理赔的特殊规则。该板块立法旨在建立我国环境污染责任保险投保、运行、理赔的全程性法律机制。
　　第三板块，就内河船舶油污损害民事责任保险、场所污染责任保险等存在特殊性且未来潜适用面较广的某些专门领域制定领域性特别立法。例如，交通运输部2013年修正后的《船舶油污损害民事责任保险实施办法》。又如，被保险人的自有场所污染责任保险应属于传统的环境污染责任保险的附加险，需建立特别法上的调整规则。总之，这一板块的立法须根据实际需求适时补充。
　　就笔者所设计上述"三板块"环境污染责任保险法律体系，未来须先根据第一板块的立法确定哪些情形需要适用环境污染责任保险；适用者原则上须适用《保险法》有关责任保险的一般规定和第二板块的环境污染责任保险的_般规则；若存在第三板块的特殊规则不同于或具体于第一板块、第二板块的立法规定，根据特别法优于一般法的原则，则应优先适用第三板块规则。就立法步骤而言，首先须尽快集中精力研究制定《环境污染责任保险法》。如遇环境保护单行法修改或新制定的时机，应适时将强制投保等条款予以补充。根据实践需求的迫切性程度，未来也可以由国务院或有关部委适时制定专门领域的环境污染责任保险规则。
　　此外，我国环境污染责任保险的未来实践还有赖于环境风险评估、保险经纪、环境风险监管、环境损害评估等第三方市场主体辅助机制的建立，离不开有关配套技术标准、配套指南的有力支撑。正如环境保护部环境经济政策研究中心所建议，"环保部门应根据环境管理重点和需要，分析高污染、高环境风险行业的经济贡献、污染排放、污染事故发生率、技术进步、社会影响等因素，研究制定相关环保标准和指南，如污染损害赔偿标准、企业环境风险等级划分标准、污染场地清理标准和指南、强制性环境污染责任保险行业、产品、设备名录及配套技术规范等"，"环保部门应建立环境污染风险管理数据库，收集各地区以往年度重点行业的环境污染事故数据，以及存在重大环境污染风险企业的目录，建立风险数据库，并鼓励各试点省市建立承保理赔数据平台，实现环境相关信息的共享，为保险公司创新产品、合理立定费率奠定基础"。当然，在积极推动环境污染责任保险全国性立法，解决了强制投保、保险合同、保险理赔、第三方辅助机制等特殊性、基石性机制的顶层构建问题后，我们也应鼓励地方立法充实前述第三板块的立法，以完善和丰富该法律体系。
　　四、结论
　　环境污染责任保险具有环境、经济、社会综合效益。近七年的试点实践和地方立法探索已经证明，环境污染责任保险市场的建立及其功效的发挥，依赖于内容丰富、体系健全的专门法律体系，必须从法律制度的顶层设计着手建立该法律体系。《环境保护法》修订未能打破当前的立法僵局，未来我们不能继续因假想的、过度的担忧而徘徊于鼓励条款的"怪圈"。应尽快研究制订《环境污染责任保险法》，并在《大气污染防治法》修改等立法过程适时补充相关环境单行法的强制投保条款，有条件时以全国性或地方性法规、规章探索行业、领域、地域性特别立法，以逐步建立"三板块"结构的环境污染责任保险法律体系。
　　【参考文献】
　　①目前学界，有主张使用"环境责任保险"作为术语的（参见邹海林：《责任保险论》，法律出版社1999年版，第100页）也有主张使用"绿色保险"的（参见秦宁：《中国环境责任保险制度研究》，中国海洋大学出版社2010年版，第59页）还有主张使用"环境保险"的（参见朱家贤：《环境金融法研究》，法律出版社2009年版，第251页）。实务界则多主张使用"环境污染责任保险"这一措辞（参见别涛：《国外环境污染责任保险》，载《求是》2008年第5期）。
　　②NickLockett，EnvironmentaiLiabilityInsurance，London：CameronMay，1996，p.19.
　　③参见贾爰玲：《环境责任保险制度研究》，中国环境科学出版社2010年版，第126页。

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