根据最严格环境保护制度的内涵以及关于制度的一般界定，最严格的环境保护制度框架可以包括四个方面的内容，其制度框架见图1。

　　(1)制度目标。最严格的环境保护制度应当具有明确的制度目标。一方面是明确环境保护的最终目的和总体预期目标，另一方面是明确环境保护的阶段性重点领域，选择合适的指标，以划定红线的方式设定清晰的管理目标。

　　(2)制度体系。最严格的环境保护制度需要具体的制度体系来支撑。按照制度属性即法律、行政和经济属性分类，主要包括:最严格的法治制度体系，如环境立法、环境司法、环境监管和执法等，依靠严格的环境法治保障最严格环境保护制度的威慑力;最严格的环境管控制度体系，如环境规划、环境影响评价、环境准入、环境标准、总量控制制度等，依靠严格的规管制度优化国土空间和产业布局、强化环境污染的全过程防控、推动环境质量改善;最有效的环境经济制度体系，如环境税费、排污交易、绿色信贷、环境污染责任保险、生态补偿、环境损害赔偿等，依靠严格的市场调节手段纠正“资源低价、环境廉价”的现象。

　　(3)制度执行。最严格环境保护制度的执行需要建立政府、企业、公众的制衡和伙伴关系，提高环境公共治理能力。要提高政府的规制者和服务者作用，强化企业的责任和实施主体作用，发挥公众的参与和监督作用。同时，还要建立职能统一、运转有序的政府管理体制，促进企业履行环境责任，畅通公众的参与和监督渠道，从而解决生产者和消费者、污染者和被损害者、保护者和受益者之间存在的矛盾和问题。

　　(4)制度考核。最严格环境保护制度的顺利实施，还要建立相应的的责任考核体系，这一考核体系不仅要能体现各级政府、部门上下级之间主导的考核，还要探索公众、第三方机构或组织参与的绩效考核机制。通过对制度实施和执行的评价考核，可以监督制度的实施绩效，同时，还有利于不断完善和优化制度体系、调整制度目标。

　　2．2最严格环境保护制度的特征

　　最严格环境保护制度的内涵决定了其区别于一般意义上环境保护制度的特征，这些特征是确定未来改革思路和内容的基础和依据。

　　(1)阶段性与动态性。“最严格”是动态的变化过程而非静止不变的状态，在制定具体的制度政策时，要充分考虑经济社会发展阶段、环境管理、监测、科技支撑能力条件等能否适应最严格环境保护制度倒逼的强度，充分评估最严格环境保护制度可能带来的后果，制定了制度但无法落实的情况。最严格的环境保护制度也不应是一成不变的制度，需要与国家和不同地区的经济社会发展阶段及环境管理能力相适应，根据经济社会发展、环境质量变化、环境管理需求不断调整，充分体现出时效性和阶段性。

　　(2)科学性与公平性。设计和制定最严格的环境保护制度应遵循自然科学与经济社会发展规律，确保制度本身的科学合理，为实施和执行制定降低成本，也易于实现制度预期的目标。同时，由于环境权益和责任应是公平分配和平等的，不同区域、群体都应拥有平等地享有环境公共服务和良好环境质量的权利，也负有平等地履行保护环境的责任和义务，因此，在建立和实施最严格的环境保护制度时，不仅要考虑能够保证环境权益在不同区域、群体、保护者和受益者之间的公平分配，还要能够推动各个社会主体积极参与环境保护，履行环境义务，解决“守法成本高、违法成本低”的问题。

　　(3)区域性与差异性。最严格的环境保护制度不应是“一刀切”的制度。要充分考虑不同区域、流域经济社会发展阶段和环境管理支撑能力的差异性。此外，环境要素由于流域、区域的差异性，在设定具体的目标、落实相关的政策、进行监督考核等方面都存在更大的难度。因此在具体的红线指标和目标的设定上，还要考虑流域、区域差异，分流域、分区域、分重点、分阶段提出不同的目标指标。

　　(4)可达性与有效性。最严格的环境保护制度设计要具备可操作性，设定的目标及采取的措施等要充分考虑各有关因素，使其具备可实现性。同时，这些制度和相关配套政策等能够得到有效实施，既能实现预期的目标，取得较好的制度和政策效果，又能有较高的执行效率和较高的执行成本收益率。

　　3、最严格环境保护制度的改革思路

　　长期来看，应当围绕最严格环境保护制度的内涵，面向生态文明建设要求以及环境质量改善的目标，根据环境保护制度的不足和差距，对当前的制度进行整体、系统和全面的改造，推动整个环境保护制度体系的刚性化，建立最严格的环境法治、环境管控和环境经济制度体系。

　　3．1环境法治制度:统领环境保护全局的基本制度

　　若用制度保护环境，那么在最严格的环境保护制度体系中，最重要的是环境法治制度要成为统领和指导环境保护全局的根本性制度和最高意志。

　　(1)法律体系要体现生态文明建设目标要求。一方面，要以满足生态文明建设目标要求为指向，修改环境保护领域的基本法和各专项法，将生态文明建设中关于生态环境保护的要求以及相关配套的体制、机制和政策工具保障落实固化到法律文本中，将环境保护追求实现的最高目标和有效途径等以法律的形式固定下来，体现强制性、严肃性和约束力。另一方面，要对民法、经济法、刑法、行政法等传统部门法进行“生态化”改造，将生态系统管理的基本准则贯穿于其立法和修法全过程，彰显环境保护的地位，保障公民的环境权益。

　　(2)环境司法要成为解决环境问题的主要途径和手段之一。要以对公民环境权益的保护为出发点和落脚点，充分发挥环境司法的保障作用，强化环境司法救济途径，更多地使用环境司法途径解决环境纠纷问题。需要完善环境损害救济的司法制度，健全环境损害救济途径，增设行政裁决、公益诉讼等对保障公民环境权益具有积极意义的救济方式。

　　(3)环境监管和执法体系要体现独立性、权威性和刚性。环境监管和执法体系的设计要体现独立性和权威性，在具体的监管执法中要体现严格性和严肃性，避免地方政府和其他部门的不适当干预和干扰。环境监管和执法的体制安排可根据中央和地方的环境事权和财权安排、监管执法的实际成本和效果、以及环境监管执法的实际需求和能力进行设计，而不是简单地推行所谓的垂直管理或者综合执法。

　　3．2环境管控制度:以环境质量改善为核心目标的管理性制度

　　环境管控制度是环境保护部门在环境法治制度下具体的管理性制度和工作抓手。建立和完善最严格的环境管控制度的总体方向是要围绕环境质量改善和环境健康风险防控目标、为社会公众提供优良的环境公共产品、实现环境管理战略转型而进行设计和改进。这需要按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的总体思路进行制度调整和安排。

　　(1)源头严防制度设计与安排要重点体现和发挥保护生态环境的导向性和指挥棒作用。例如，建立绿色国民经济核算体系，为评估经济社会发展的资源消耗和环境损害提供基础依据和标准;环境规划需要按照生态系统和环境要素完整性及协同性等设定生态环境质量目标，围绕生态环境质量改善和环境健康风险目标配置各项政策工具和手段;环境准入需要根据流域和区域的资源环境承载力以及生态保护红线的要求等设置产业准入门槛;环境影响评价制度需要在项目、规划和战略层面都要以环境质量改善和环境风险可接受水平为基本准则与前置条件。

　　(2)过程严管制度设计与安排要体现管理的严密性、严格性与有效性。过程严管制度设计的基本思路可从其作用的范围、对象以及方式和效果等方面出发。从其作用范围看，生态环境保护制度一方面需要覆盖包括生产、消费、分配和流通在内的经济全过程，这要求在各个环节都要建立管控制度;另一方面需要统筹从天空到陆地和海洋、统一监管所有污染物，这要求建立基于生态系统完整性和统一监管所有环境介质的生态环境保护管理体制。

　　从其作用对象看，不仅需要约束排污企业和生态破坏者的行为，也需要约束党政领导干部特别是具有决策权和资源调配权力的领导干部。这要求针对企业建立一套清晰、完整、基于环境资源承载能力和环境质量改善的排污许可制度;针对决策者建立体现生态文明建设要求的绩效和政绩考核制度;针对社会公众建立理性有效参与生态环境保护的公众参与制度。从其作用的方式和效果看，要确保制度执行的刚性和有效性，需要建立独立和权威的生态环境保护督查体系，重点督查法律、制度和政策在地方层面是否得到全面贯彻执行，督查法律、制度和政策等是否设计合理有效等。

　　(3)后果严惩制度要体现惩罚的威慑力。这不仅要求对造成不良生态环境后果行为者的惩罚与其切身的政治、经济和社会利益直接挂钩，还要求惩罚的力度高到足以使其不敢以身试法，切实解决党政领导者盲目决策导致生态环境破坏、企业恶意排污等长期困扰生态环境保护的问题。针对党政领导决策者，不仅要通过政绩考核建立党政同责的终身责任追究制度，而且要探索运用司法途径追究其法律责任，如环境渎职和失职罪等;针对企业恶意排污者，除了追究其民事责任，对其进行经济惩罚以补偿污染损害以外，还要追究其刑事责任，从制度上解决“违法成本低，守法成本高”的痼疾。

　　3．3环境经济制度:建立能够在生态环境保护资源配置中发挥决定性作用的市场和价格制度

　　环境经济制度应该能够通过市场和价格调节机制充分体现环境资源成本，使经济活动朝着资源节约和环境友好的方向调整和改进，使生态破坏和环境污染者赔偿其产生的负面外部环境成本，使生态环境保护者的正面外部环境成本得到补偿。

　　(1)建立绿色的财税金融制度体系。包括建立绿色公共财政体系;推进环境税改革;制定基于环境成本考虑的资源性产品定价政策;完善和深化绿色信贷、环境污染责任保险、绿色贸易政策体系等。

　　(2)探索建立以环境容量为基础的区域、企业排放指标核定和有偿使用体系，以及相应的排污权交易市场。包括研究制定主要污染物排污权有偿使用和交易指导意见及有关技术指南，扩大排污权有偿使用和交易试点范围等。