公共性控制:政府环境责任的省察与实现路径(2)

　　政府环境责任的根本指向是公共环境利益，它是政府环境事务管理权的正当性来源，也是政府对环境承担责任的道义基础。从本质上讲，环境公共利益不是一种经过个人或部分人的主张即可产生的利益类型，它是基于人或者人的共同体的道德属性或生存之根本的共同善;是基于呼吸新鲜空气，饮用清洁的水，享受优美环境的人的基本生存需要。政府作为先天自由、平等和独立的人们所自愿服从的权威，必然要承担保证每个人能在良好环境中生存和发展的机会和权利的责任，因为政府权威的合法性和认同感必是由每个人保护自身利益的权利引申而来。

　　公共环境利益作为政府环境责任的根本指向，主要体现在如下几个方面:第一，作为评价尺度的公共环境利益，即公共环境利益是政府环境责任的评价标准。政府环境责任基于公共环境利益的需要而产生，以公共环境利益为目标和依据，因此，公共环境利益成为政府环境责任实现状态的评判标准。第二，作为价值追求的公共环境利益。所谓公共环境利益，就是人们共同追求的与环境有关的价值和目标，这是社会共同体的一致观点和态度。环境公共利益是在一定条件下和范围内“通过公民和政府的共同努力予以界定的”，它既不是公民的“单方面愿景”，也不是政府的“单方面愿景”，而是公民和政府的“共同愿景”。当社会公众将环境利益视为基本的生存利益，它就在客观上成了政府责任的目标之一。此外，环境公共利益大都表现为某些抽象的、重要的、理想化的价值观念或利益诉求，要想将其规范化并逐步扩展到一般生活中，就必须发挥政府的职能。第三，作为社会互动过程中矛盾焦点的公共环境利益。环境公共利益发生并形成于自然人与自然人、自然人与企业、自然人与政府、企业与政府等相互联系而又相互冲突的利益纠葛之中，它是相关主体之间利益需求相互竞争的结果，客观上需要各相关主体之间的沟通、协商、对话与妥协。政府处于利益博弈的中心，其责任的明晰化与具体化，是公共环境利益共同增进与实现的关键环节。第四，作为安全需要的公共环境利益。环境安全是人类生存和发展的基本条件，人们对环境安全的需求通过公共环境利益的保障来实现。环境安全是现代环境法最为重要的价值理念。根据社会契约理论，政府的一个根本职责就是维护公民的生命和财产安全。正如洛克所说，国家或政府所作的一切“都没有别的目的，只是为了人民的和平、安全和公众福利”。第五，作为制度形态的环境公共利益。政府责任是保障政府积极有效地调节、限制、疏导人们行为的一套机制，没有强有力的政府责任制度，政府就无力界定和实现公共利益需求。在环境公共利益的论题内，环境公共利益就是环境公共制度的利益，公共权力的组织机构、运作程序和问责制度决定着公共环境利益的实现程度。

　　从公共利益的实现机制来讲，增进公共环境利益的最佳途径就是完善政府环境责任制度，因为环境利益作为公共物品唯有通过政府干预和引导才能克服市场失灵的缺陷，构筑“政府———市场”互补、多元的利益实现机制。

　　四、我国政府环境责任的问题省察与改进路径

　　不管政府环境责任的明晰和构建基于何种价值理念和来源基础，不管存在多么繁复的理论，存在何种不同的解读，将政府环境责任予以重视和确立应是当下政府应对环境风险、维护公共环境利益的必要之举，但我国在有关政府环境责任的理念明晰和制度建构的关键问题上，仍然存在诸多问题。

　　(一)我国制度规范中政府环境责任的症结

　　1．相关规范缺失

　　目前，我国有关政府环境责任的法律依据主要体现在《宪法》和《环境保护法》之中。其中，《宪法》第26条规定:“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”《环境保护法》第16条规定:“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”这两条对政府环境责任作了总体概括。作为基本法的《环境保护法》在其第5章“环境监督管理”部分详细规定了各级政府在制定环境质量标准、污染物排放标准、协调跨区污染和破坏防治工作等方面的权力;第4章“防治环境污染和其他公害”针对企事业单位在环境保护方面应尽之义务作了详尽的规定。但作为最重要的“法律责任”一章，除了在第45条概括地设定了执行公务人员渎职行为的行政处分和刑事处罚责任以外，该章基本上围绕企事业单位违反《环境保护法》规定的义务所应承担的行政责任、民事责任和刑事责任展开。可见，在《环境保护法》中并没有设置政府在环境保护方面的积极和消极责任，这使得该法第16条所规定的政府环境责任成了“空头支票”，同时也没有对政府环境权力形成有效的限制。

　　2．规范缺失背后的基本病症

　　政府环境责任在环境基本法中缺失，反映出政府环境责任在我国存在以下病症:第一，重政府环境权力轻政府环境义务。环境立法以政府权力为本位，突出政府在环境管制方面的权力，忽视政府环境指导、环境公共产品提供等义务性的服务责任;法律对政府环境权力规定得比较详细具体，对有关政府义务、服务的内容规定得比较原则。第二，重政府经济责任，轻政府环境责任。在当前“经济发展至上”的政绩观诱导之下，重视经济责任与问责而忽视环境责任与问责，没有强有力的政府环境责任制度作为后盾，环境永远是政府发展经济、完成GDP增长的垫脚石。第三，重企事业单位环境义务和责任，轻政府环境义务和责任。环境法律对政府和企事业单位的两种不同态度和双重标准，不仅弱化了法律的公平性和公正性，还滋长了政府职能部门和官员不受环境法律约束的官本位思想。

　　更重要的是，“政府失灵”是当前环境问题日益突出的一个关键原因，环境法律中的责任倾斜和课责不公将造成环境问题法律控制的重大失误。第四，重政府第一性环境责任，轻政府第二性环境责任。政府环境责任是积极责任与消极责任的统一。环境法律中片面强调政府的环境职责，忽视政府职能部门及其工作人员在没有履行或错误履行职责后所应承担的法律责任，在事实上助长了政府权力行使的恣意性。政府第二性环境责任的阙如，客观上会造成政府出于经济利益的考虑，在环境保护方面不作为甚至干预执法。第五，重政府环境保护行政主管部门的环境责任，轻政府负责人的环境责任。在目前的环境立法中，规定政府环境保护行政主管部门的环境责任比较具体，规定政府负责人(主要是省长、市长、县长)的环境责任比较原则，缺乏有关省长、市长、县长等政府首长环境责任的具体规定，特别是缺乏对省长、市长、县长等政府首长进行监督、环境政绩考核和问责制度的规定。实际上，在地方政府的决策部门中，环境保护主管机关在地方发展决策中并没有发言权，环保部门的失语使他们背负了本应由地方政府实际决策部门承担的环境责任。

　　3．政府环境责任缺失的根因及弊端

　　目前我国政府环境责任缺失既有公共行政理念偏颇的原因，也有对政府环境责任认识不足的原因。第一，环境立法和执法并没有充分体现政府责任以公共性为依归，要求政府积极回应社会大众的现实要求;忽视了政府责任的核心已经由秩序稳定、经济效率转向了更加注重社会正义。环境行政作为一种公共权力，是适应社会公共生活需要的形成物，它产生于社会生活的相互依赖、相互联系、相互矛盾、相互冲突。环境行政以公共环境事务的管理为内容，以环境公共利益为价值取向。但事实上，目前的政府环境行政对提供公共环境产品和服务缺乏兴趣和能力。可以说，政府公共性的普遍缺失是困扰政府环境责任完善的痼疾;反过来，缺乏形式化、规范化的环境责任制度，也使政府行政缺乏“公共性”自律。政府在环境政策制定和执行中受经济利益或地方利益团体的影响，使社会公众的环境利益成为地方利益、团体利益的牺牲品;追求GDP政绩等政府自利性的膨胀，导致环境权力异化。第二，公共环境利益没有得到足够的重视。毋庸置疑，环境是对于人类生存和发展的关键性公共物品，而公共物品的提供是政府职责所在。我国的大部分环境法律中对环境公共利益只字未提，更没有明确的表述，造成了政府环境责任缺乏明确的基础和目标。

　　政府环境责任不完善势必引发政府的信任危机和权力危机。首先，政府环境责任不完善将诱发政府行为的错位、越位和缺位，使政府环境公共政策的制定偏离法治化轨道，环境行政权力偏离公共利益，进而降低政府的合法性，影响公众对政府的信任。其次，政府环境责任不完善会危及社会整体环境利益的供给。政府是环境公共产品的主要提供者，政府通过政策、法律调整环境公共物品的配置。如果缺乏明晰的政府环境责任，一旦政府决策失灵，将增加公共产品的提供成本，无法排除“搭便车”现象和对环境产品的浪费性消费。政府环境责任的确立将会依法制约政府利用制度供给的垄断地位而产生的种种失范行为。再次，政府环境责任不完善危及环境法治进程的整体推进。政府失灵和市场失灵是造成环境问题的两个关键原因，没有明确且规范的政府环境责任制度，在很大程度上使《环境保护法》等基本法律处于“软法”的尴尬地位。

　　最后，政府环境责任以公共环境利益为目标，政府环境责任不完善将危及公共环境利益实现机制的建立。

　　(二)我国政府环境责任改进的宏观路径和微观措施

　　通过对政府环境责任内涵的明晰以及弊病的分析，可以看出，政府环境责任的完善是一个系统工程，必须从理念、精神、制度等各个方面重构。但笔者在这里无意就该系统工程作详尽的阐述，仅就宏观的却是前提性的问题提出初步的改进路径和措施。

　　1．责任理念回归公共性

　　在利益多元化且多元利益交织不清的情势下，政府责任的核心价值追求必须回归公共性。就政府环境责任而言，要实现政府环境责任的公共性，需要从以下几个方面入手:第一，进一步开放公共权力和政府运作的过程。政府职权和行为的透明度越高，公众和社会力量对政府组织系统及权力运作过程的参与、合作、监督、制约、评价能力就越强，所汲取的社会认同和支持就越多，愈是能将政府环境责任在理念上强化，在制度上可操作化。第二，明确政府的活动边界，防止经济活动目标侵入环境保护领域。对政府活动的边界进行限定，是确保其公共性、有效性、责任性的重要条件。第三，多渠道、全方位获取公众的环境利益需求以及环境治理方面的正确建议，将以人为本的执政理念渗透到政府权力行使的各个环节，真正体现政府责任公共性的本质。第四，以公共环境利益最大化为目标，使公共政策的制定和执行、公共权力的行使保持在法治化的轨道和公共利益的目标之内。这样，一方面提高了公民环境权利的品质，使公共环境权益有更好的保障，另一方面也对政府权力的运作形成约束。第五，提升政府的行政伦理人格和道德义务感，因为政府的行政伦理人格和道德义务感是政府公共性实现的内在动力和保障。

　　2．将公共环境利益明晰化，纳入规范制度

　　美国学者林顿·卡德维尔认为，环境问题的解决需要全面综合的、从生态学角度出发的方法，把环境问题的各个方面集中成一个完整的形式来解决。这需要两个基本条件:一是公共利益和要求，二是各机构在分别履行环境责任时要进行有效的协调合作。要做到这样，必需有一个从公益出发而又强有力的政府。由此可见政府环境责任在环境治理中的重要地位。公众对环境拥有利益决定了政府对环境必须承担责任。在这方面，《美国环境政策法》给我们树立了榜样。该法在其国会目的宣言中指出:“努力提倡防止或者减少对环境与自然生命物的伤害，增进人类的健康与福利。”同时，国会国家环境宣言部分也开宗明义地指出，“……鉴于恢复和保持环境质量对于全人类的福利与发展所具有的重要性，国会特宣布:联邦政府将与各州、地方政府以及有关公共和私人团体合作采取一切切实可行的手段和措施……满足当代国民及其子孙后代对于社会、经济以及其他方面的要求。”当然，该法并不仅是宣誓性地明确了环境公共利益的重要地位，它还通过建立国家环境质量委员会和作为核心的环境影响评价制度来保障环境公共利益的实现。笔者认为，在环境基本法中明确公共环境利益就是对政府环境责任的来源和目的予以更加明确的规定，指出了公共环境利益在政府环境责任建设中的基础作用。当前我国环境污染对公共利益的侵害比较严重，大多谋取商业利益、政府利益、部门利益和个人利益的腐败行为都与公共利益的界定不清晰有着一定程度的联系，因而从环境基本法层面明确界定公共环境利益显得尤其必要和急迫。

　　3．强化政府服务职能，增强责任制度的操作性

　　基于当前我国政府在环境责任方面的服务功能不足或缺失的实际，可以从以下三个方面进行加强和完善:第一，加强环保宏观管理，强化政府指导。政府在制定国民经济和社会发展中长期规划时，要充分考虑生态环境因素，尤其是涉及产业政策、区域政策时，要更多、更积极、更主动地考虑可持续发展原则。通过建立健全包括管理政策、经济政策、技术政策、产业政策和国际合作政策在内的环境保护政策体系，有效激励和调控经济行为，实现环境保护与经济发展目标的统一。第二，发挥政府的服务职能，引导企业转变发展模式。政府对环境责任的引导也是其必备的责任内容。就企业的角度来看，就是把环境责任机制纳入经济责任体系，利用环境责任指标对企业责任进行评估和指引。当然，具体到环境生态问题，要强化定期环境监测制度，把政府的外在压力变成企业的内在动力与协调机制。第三，不断提高政府环境责任的可操作性，实现政府环境责任的制度化、规范化和程序化。提高政府环境责任可操作性的必由之路，就是进行具体的制度设计，通过一系列的环境保护制度，将生态责任理念贯彻到具体实践中。该类制度设计包括:环境与发展综合决策机制、生态区划与环境功能区划机制、政府环境目标责任机制、政府环境信息公开机制、政府支持公众参与机制、生态行政补偿机制等。通过上述具体制度的设计和落实，确保政府各项环境责任的操作性和实效性。以行政制约为主导落实环境目标责任机制，将辖区内环境质量的优劣纳入行政领导政绩考评的指标体系，明确规定下级政府应向上级政府所负责的具体环保目标和责任内容，结合环境保护的量化指标、实施措施、实施方案，有效激发政府部门及其工作人员的责任感和积极性。

　　4．建立有效的环境保护管理体系，凝聚环境保护的合力

　　环境保护管理体系是政府环境第一性责任中的核心内容，针对当前环境保护管理体系中的诸多不便和困境，应当强化环保部门的权威，加强部门之间的协调，明确各自的地位和角色，建立行之有效的生态环境保护管理体系。第一，强化环保部门的权威，加强政府环境机构的内部协调。通过对国外环境管理制度的考察可以发现，西方发达国家在面对环境问题时，它们采取的积极有效方法就是建立强有力的中央环境管理机构。我国的环境保护管理工作具有先天的劣势，尽管政府部门的职权相对比较完善，但具体到环境治理和保护问题时，其面临的首要问题是环保部门在政策规划、实施及相关机构协调方面的权力不足。解决此问题的关键就在于，在现有框架内赋予环保部门更多的职能和职责，如制订国家环境管理政策，环境资源总量的控制与管理，跨流域、跨地区的环境管理与协调，全国环境信息的收集、处理与披露等。在树立了环保部门的权威之后，还需要有效协调各方的能力，克服各部门间的混乱状态，借助高级别的中央环境协调机构来具体领导和统一协调国家环保部门、国土资源部门、水利部门、林业部门、能源部门等相关职能部门的工作，加强环境保护管理体系的内在统一性，结合环境保护配套制度，统一进行环境与资源执法，统筹环境与资源管理，以提高决策和执法效率。第二，明确各级政府的环境责任角色，建立行之有效的管理体系。当前我国环境责任配置中的一个突出难题就是中央政府与地方政府环境责任的角色定位问题。要保证中央政府与地方政府环境责任角色的准确定位，就要划分其合理的权限和职能。具体思路有:首先，强化中央政府的权限和职能，有效规范地方政府的行为。在此领域的权力配置应当合理明确，以中央政府为例，中央政府在环境保护领域应当承担的事项包括环境利益在全国范围内的认定及具体规划，环境保护计划的具体审核，全国和跨省级生态资源保护规划、计划的制定、实施及监督，省际环境保护规划和计划的协调合作等。其次，在地方政府的权限配置上要以属地管理为宗旨，赋予地方政府必要的财政权力，以提供资金保障。如此一来，既可以避免中央政府环境管理的缺位，减少地方保护主义的不良影响，又能够调动地方政府的积极性，从根本上提高我国环境法律的有效性和实施效力。

　　5．健全环境法律责任机制，强化环境责任的刚性

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