农业企业可以大致分为两大类，一类是农民流转土地成立有限责任公司，另一类是农业龙头企业和带资本下乡圈地的工商企业。农民流转土地创办的企业与当地农户有着千丝万缕的联系，在解决当地农业劳动力就业、提高农民收入方面发挥着重要作用，而且农民企业家发展家乡事业的责任感可以让当地经济受益。因此，各地在引导监督的基础上，与专业大户和家庭农场相一致，建立健全了土地流转服务机制，提高支持力度。例如，吉林汪清县东日专业农场有限公司就是由当地农户韩光日发起成立的企业。韩光日从部队退伍后回到村里，本着发展家乡事业、为村民谋福利的心态，流转水田32公顷、旱田55.36公顷，进行粮食规模生产，同时还经营木耳等经济作物的生产，取得了较好的经济效益。村民们有了可靠的土地流转对象，自己既可以出去务工挣钱，又可以靠流转土地挣钱，收入明显增加。又如，山东寿光亿隆种业有限公司也是由寿光本地人梁彭创办，主营业务是出售各类种子和种苗，年销售额达160余万元人民币。该企业通过流转土地，建起5个蔬菜大棚，占地面积为1800多平方米，其中智能型大棚约占500平方米，雇用当地农户人数在旺季时约为200人，在淡季时约为50人。农业企业租赁土地是各地关注的重点。改革开放以来，农业产业化龙头企业发展迅速，在农业产业化经营过程中发挥着重要作用。到2011年底，全国龙头企业年销售收入达5.7万亿元，所提供的农产品及加工制品占全国市场供应量的1/3、主要城市“菜篮子”产品供应量的2/3、全国农产品出口总额的4/5。在农业产业化龙头企业发展的同时，其他工商企业也开始扩展涉农业务，并携带资本下乡租赁土地。据统计，截至2011年底，流转到工商企业的土地面积达144.67万公顷，比2009年增长了61%。工商企业租地直接进入农业生产往往带有很强的农地非农化倾向，并且有可能难以保障农民的长期利益。党的十七届三中全会审慎地提出，“有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。”这没有提及企业进入农业承包农民土地的问题。2001年中央18号文件指出：“工商企业投资开发农业，应当主要从事产前、产后服务和‘四荒’资源开发，采取公司加农户和订单农业的方式，带动农户发展产业化经营。农业产业化经营应当是公司带动农户，而不是公司替代农户。企业和城镇居民随意到农村租赁和经营农户承包地，隐患较多，甚至可能造成土地兼并，使农民成为新的雇农或沦为无业游民，危及整个社会稳定。为稳定农业、稳定农村，中央不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地，地方也不要动员和组织城镇居民到农村租赁农户承包地。”这明确地表明了中央的态度。当然，有些企业本身就是从事种子、种苗研发的科技型企业，它们由于业务需要而较大面积租赁土地，不仅要鼓励，还要在资金、人才、用地等方面给予大力支持。

　　针对资本实力雄厚、运营效益高的工商企业通过土地流转进入农业生产环节的现象，各地加强了企业经营能力与风险评估方面的审查制度，建立了比较完善的风险保证金制度，对其经营行为和经营领域进行控制和监督，坚决制止工商企业进入农业后直接或间接改变土地农业用途，确保农地的农业用途，确保农民在农业生产中的主体地位，确保农民在农地流转中的决策权、主动权和话语权。例如，苏州等地已经意识到工商企业租赁农地带来的不良影响，各级干部几乎不约而同地认为应限制企业到农村租赁和经营农地，且当地虽未明文规定但也实际上对企业租赁农地有所限制。当地政府在推进农地流转与规模经营时，对工商资本直接租用农地采取谨慎的态度。常熟市鼓励农户土地流转给土地股份合作社，并由合作社自主经营或发包给种植大户承包经营，且承包户必须为常熟籍人员。太仓市规定合作农场的入股企业应为从事农产品加工、营销的企业。

　　（三）土地流转视角下培育多种类型新型农业经营主体的思考

　　1.家庭农场发展问题

　　由于家庭农场是制度化、规范化的专业大户，在各类新型农业经营主体中具有较高的稳定性，因而最具发展前景。可以预料，家庭农场将成为未来我国农业发展中居于主导地位的经营主体。因此，建议农业、工商等部门在全国范围内适时实行家庭农场制度，推进农业生产的规模化、专业化和职业化。设计未来的家庭农场制度，首先必须明晰家庭农场的内涵。从各地试点的经验看，至少应该包括以下四点：一是企业化，即必须到县级工商行政管理部门注册，成为企业化的法人主体。二是规模化，即自有承包地加上流转的土地必须达到一定的规模，这个规模可以由各个省级人民政府规定，以适应各地的资源禀赋情况，通过土地流转形成的养殖业、渔业和其他相关产业也要达到相应的规模。三是集约化，即生产中的技术水平和机械化水平要高，对于粮食作物生产，可以按照经营面积规定农业机械数量及其配套情况。四是知识化，即强调县级农业行政主管部门每年必须为家庭农场主提供一定次数的职业培训活动，规定家庭农场主必须参加这样的培训，作为年检的必备条件之一。同时，鼓励具有高中以上文化水平的青年农民从事家庭农场经营。

　　2.农民以承包地入股土地股份合作社问题

　　土地股份合作在提高农业机械化、规模化水平和农地使用效率方面成效显著，而且可以吸引技术、资金等生产要素的投入，提高农业效益，拓展农民增收渠道，壮大农村集体经济。各地也出台了相关政策为其创造良好的发展环境，如江苏省在2009年颁布的《江苏省农民专业合作社条例》中，将农村土地股份合作社纳入农民专业合作社的规范范围；浙江省在2009也出台了《浙江省农村土地承包经营权作价出资农民专业合作社登记暂行办法》。但是，无论从实践层面还是从理论层面，关于土地股份合作社的许多问题都值得进行深入讨论。例如，土地股份合作社的资产是土地吗？合作社解散或破产后入股的土地怎么办？入股农民会不会因此失地？这样的风险该怎么进行防范？土地股份合作社与农民专业合作社有什么区别，和合作社法是不是冲突（合作社的实质是“生产在家、服务在社”）？土地股份合作社经营会不会影响到“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”？重庆在统筹城乡综合配套改革试验时曾经进行的“股田制公司”改革后来被停止，当时一些专家就提出了以下担忧：一方面，土地承包经营权入股后，一旦经过股权转让，则非农村集体成员也可能获得土地承包经营权，这与现行的土地承包制度发生冲突。另一方面，一旦入股企业破产，土地则可能用于偿还债务，农民面临失地风险；还有，按照《公司法》的规定，公司股东不超过50人，而农地入股的公司股东大多超过百人。

　　为了让土地股份合作社的发展不重蹈“股田制公司”覆辙，要注意如下几点：一是因地制宜，土地股份合作社的发展要以当地发达的二三产业为基础。土地是农民的命根子，在农村劳动力无法顺利转移的地区，不宜推行土地股份合作社。二是将土地承包经营权与资金、技术等生产要素共同参股并直接从事农业生产经营活动的土地股份合作社，纳入到农民专业合作社的规范范围；各级农业经管部门要指导合作社在制度设计上处理好土地承包经营权入股作价，成员退社、合作社解散或清算时土地承包经营权的处置等问题，确保不因发展土地股份合作社导致农民失地。三是土地股份合作社基本原则、导向及其相关法律政策配套问题需要进行更为深入的研究与权威解读。

　　3.工商企业租赁土地的经营风险及其在农业发展中的定位问题

　　从生产角度来说，农业风险具有客观性、不确定性和复杂性等特点。随着经营规模的扩大，工商企业租赁农地不仅会带来自然风险和市场风险的集中，还会引入契约风险。租地农业企业的单一化、标准化生产，更容易受到自然条件和市场波动的影响。另外，相对于家庭经营来说，通过契约关系联系起来的农户与企业，只是一种松散联合，使得监督成本上升。从管理角度来说，由于受到经费不足和参与机制的制约，政府和农民都不能完美地胜任企业监督者的角色。土地流转风险防范机制可以在一定程度上缓解，但不能从根本上消除企业经营风险。管理机制不完善，既容易引发企业闲置，浪费流转耕地资源，影响农业生产，也容易诱发企业恶意囤积土地和改变土地使用用途等行为。从利益分配角度说，在各地“招商引资”政策的支持下，极易发生工商企业与村委会或地方政府相互勾结，侵害农民权益的行为。从法律角度来说，企业经营不善，出现解散、破产等情况时，都必须进行清算。对于通过股份合作成立的企业，土地承包经营权能否作为企业资产用来偿还债务成了问题。在实践中，以上各类风险相互影响、相互叠加，如果不能有效控制，将会引发农民失地风险。

　　2001年中央18号文件明确提出：“不提倡工商企业长时间、大面积租赁和经营农户承包地。”原因在于，一是企业直接从事农业生产存在各种风险，二是企业的“逐利性”将导致农地非农化利用的加剧。因此，现阶段应该坚持家庭经营在农业经营中的主体地位，积极引导工商企业参与“四荒地”开发，鼓励其参与到农业产前、产中、产后各环节，从事农产品的储存、加工、运输和销售，为农民提供技术、信息、培训和市场营销等社会化服务。而针对乡镇企业、村办企业或个体私营企业等本地企业和农业科技型企业，需要不断完善和创新服务机制，提高支持力度，促进其发展。实践证明，以龙头企业为主的产业化经营组织快速发展，为农业生产注入了现代农业生产要素，已经成为农业生产和农产品市场供应的重要主体，对保障国家粮食安全和重要农产品有效供给发挥了重要支持促进作用。

　　五、培育新型农业经营主体的对策建议

　　在培育新型农业经营主体方面，各地积累了丰富的经验。下一步，应从组织领导、金融扶持、农技服务、基建配套四方面着力。

　　（一）各地经验

　　为引导和鼓励专业大户向家庭农场转变，必须实行一系列的优惠政策。从吉林延边等地的试点经验看，可归纳为以下方面：一是把家庭农场纳入各级政府农业政策的承担主体，使其能够得到相关政策的支持和资助；二是新增农业补贴，尤其是良种补贴、粮食直补、农资综合直接补贴等和土地面积直接挂钩的种植业补贴，以及和畜禽养殖直接挂钩的畜牧业补贴等，要向家庭农场倾斜；三是农业机械购置补贴，在中央原补贴1/3的基础上适当增加补贴，比如50%甚至2/3，多出部分可以按地区由中央政府和地方政府根据不同比例分担；四是农业保险适当向家庭农场倾斜，将家庭农场纳入政策性与商业性相结合的农业保险范围，提高保费标准和理赔额；五是给家庭农场以充足的贷款支持，并适当补贴贷款利率；六是税收优惠政策，把家庭农场视同于一般农户。通过上述优惠政策，引导专业大户转变为家庭农场，逐渐构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。在家庭农场服务体系建设方面，上海松江主要从种子供应、种养结合技术、粮食生产技术、气象服务、农资供应、粮食收购、农机服务、信贷服务等方面进行努力。此外，松江出台了《关于松江区家庭农场考核和补贴的实施意见》，规定对原来13.3元/公顷的土地流转费补贴方式进行调整，将其全部调整为生产管理考核性补贴，根据考核结果发放补贴。松江区家庭农场考核内容为六项，分别是：茬口安排、外围沟清理、秸秆还田、夏熟作物生产管理、水稻生产管理、向区国有粮库交售稻谷等。考核得分的基本前提是家庭农场经营户无转包现象，家庭农场经营户一经核实有转包现象的，考核得分即为零分，不享受本次考核性补贴。

　　浙江省是农民专业合作社发展较早的地区，同时也具有一批较强的农业产业化龙头企业。2012年浙江省出台的《关于大力培育新型农业经营主体的意见》将扶持农民专业合作社和农业产业化龙头企业发展放到了重要位置。文件指出，在提升壮大农民专业合作社方面，深入开展以“运行规范化、生产标准化、经营品牌化、社员技能化、产品安全化”为主要内容的农民专业合作社“五化”创建活动。开展农民专业合作社联合社试点，在试点地区允许农民专业合作社以法人身份按产业链、产品、品牌等组建联合社，着力打造一批大社、强社。支持农民专业合作社兴办加工、流通服务业，完善生产设施，扩大产销对接，提升生产经营、市场开拓和组织带动能力。在支持农业产业化龙头企业做强做优方面，引导农业产业化龙头企业通过品牌嫁接、资本运作、产业延伸等方式进行联合重组，着力培育一批产业关联度大、带动能力强的大企业。鼓励有条件的农业产业化龙头企业上市。支持农业龙头企业开展技术改造，开发新技术、新产品、新工艺，发展现代种业、农产品加工流通业。鼓励有条件的农业产业化龙头企业和农民专业合作社等申报驰名商标、注册地理标志、质量认证等。

　　（二）对策建议

　　第一，加强组织领导。新型农业经营主体的培育，需要农业、金融、税务、工商、国土、质检、保险、科研院所等各部门协同合作，形成合力。各级党委、政府，特别是乡（镇）党委、政府要把培育新型农业经营主体作为当前农业和农村工作的一项重要任务来抓，并可将其纳入到“四化同步”和“城乡一体化发展”的整个体系中去，切实加强组织领导。各地在培育新型农业经营主体时要因地制宜，从当地产业发展的实际出发，选择性地培育发展家庭农场、农民专业合作社、农业龙头企业等新型农业经营主体。例如，在引导土地流转过程中，将土地流入最适合当地进行农业生产的主体中去（如在东部沿海地区可调动专业大户积极性，将土地流入家庭农场进行家庭经营或成立农民专业合作社进行合作经营；在中原和东北粮食产区，可将土地流入专业农场，形成规模经营；在西部偏远地区，可考虑适当引入农业企业进行土地规模经营，但要注意切实维护农户利益）。此外，各级政府要发挥基层首创精神，充分调动各类新型农业经营主体的积极性，加快构建新型农业经营体系。

　　第二，加大金融扶持。现阶段，各类新型农业经营主体都面临着不同程度的融资难问题，资金缺口大；信贷支持门槛较高、融资难、农业保险投保难，是当前制约新型农业经营主体发展的重要因素。各级银行业金融机构要制定支持家庭农场、农民专业合作社、农业企业的配套政策和具体举措，积极支持有条件的地区开展信用合作、资金互助和贷款担保。采取多种形式为新型农业经营主体提供多渠道的资金支持和金融服务，对于实力强、资信好、惠及当地农户的家庭农场、农民专业合作社、农业企业等新型农业经营主体给予一定的信贷授信额度，简化贷款程序、实行优惠贷款利率。积极探索创新贷款抵押方式，扩大抵押物范围，如运用动产抵押、保单和仓单质押，以及将土地承包经营权、农民住房、温室大棚等作为抵押物，尽快形成适合新型农业经营主体特点的多种形式的抵押、质押办法。农业担保公司要优先为新型农业经营主体提供贷款担保，解决其贷款抵押、担保难问题。各级保险机构应结合家庭农场、农民专业合作社、农业企业的各自特点，开发具有针对性的保险产品，积极为农产品生产、加工、经营等环节提供各类保险服务。要着力完善农业政策性保险，逐步增加保险品种，加大政府补贴力度，进一步扩大政策性保险的品种和覆盖面，降低保费、减少理赔手续，切实提高理赔服务水平，增强各类新型农业经营主体抵御风险的能力。此外，政府应该通过财政政策对新型农业经营主提供贴息、低息等贷款优惠，降低贷款成本。

　　第三，优化农技服务。针对新型农业经营主体更需要农业技术指导和服务的实际，建议政府加大对农村科技投入的力度和新型农业经营主体的技术指导。一方面，农业行政部门、农业科研单位、教育机构等要发挥技术优势，联系新型农业经营主体开展农业技术服务，提高技术推广的有效性和覆盖率。如浙江省组织实施新型农业经营主体测土配方服务“千万”工程，围绕“测土、配方、配肥、供肥、施肥”五个环节，发挥农口单位的技术优势。此外，近年来影响较大的农业技术推广项目如农业科技入户工程、高产创建活动等，各类新型农业经营主体均可以根据自身实际情况参与其中；同时，具备一定科研实力和条件的新型农业经营主体可以自主申请国家农业科技项目。另一方面，各地人事部门要鼓励基层农技人员到新型农业经营主体中工作或兼职，其工资待遇、职称评聘、考核任用等参照在岗农技人员。例如，吉林延边建立了县乡干部联系人制度，强化为农场的农经、农技服务。延边从所有涉农部门的干部和乡镇干部中抽调优秀的、责任心强的做农场的联系人。这些联系人主要帮助专业农场争取项目（如包装土地整理、高标准农场建设、水利建设等项目），帮助衔接贷款（如指导农场用他项权证、林权等贷款），帮助研究种植结构调整（如提供市场信息），帮助普及和推广农业科学技术（如推广测土施肥、种子包衣、大垄双行、掐尖等技术），帮助研究加工和仓储问题（如联系统筹牵头仓库建设），帮助解决卖难问题（如发布市场信息、联系外地买家、开展品牌经营），监控专业农场的经营风险（如专业农场是否参加了农作物保险），维护土地流转农户的利益（如专业农场是否按时足额支付土地流转费用），等等。