区域经济一体化的法律治理(3)

　　应当向人大及其常务委员会报告而未报告，应当由人大及其常务委员会决定而未提交人大及其常务委员会决定，即使有公众参与这一民主机制作补充，也仍缺乏充分的民意基础。其中的原因，客观上是因为区域政府间的合作经验有待进一步总结，主观上则是人大尤其是政府机关还缺乏依法治国应有的主动性。这就有必要给予人大道义和舆论上的支持。“除非负责制约行政的各政府机关得到这个国家的有效的舆论和感情的支持，行政总是有办法把它们撇在一边，或者迫使它们屈服，并且有把握可以获得对它的这种行为的支持。”当然，我国除了政府和人大外还有党委。区域经济一体化的行政决策作出前，往往要经党委的同意或通过。党委应充分支持人大对区域经济一体化的决定权。

　　（三）组织与机制

　　１．组织机构。在社会转型时期，“公法的基础不再是命令，而是组织。”在区域经济一体化中，各地涌现了很多开发区，成立了相应的管委会。浙江省政府在２００６年的一份文件中就批准设立了２８个省级开发区。在杭州，开发区管委会的大量设立，以致于市人大常委会不得不就此展开专门的立法调研。这些管委会的设立及其职权，值得讨论。

　　开发区管委会大多是一级政府的派出机关。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第６８条第１款规定：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。”这一规定对省、自治区人民政府设立派出机关，并没有名称上的限制，称管委会是可以的，但应按上述规定如单就长三角区域１６城市，就有上海洋山保税港区管委会、上海张江科技园区管委会、杭州经济技术开发区管委会、杭州钱江经济技术开发区管委会、宁波国家高新技术产业开发区管委会、宁波保税区管委会、绍兴市镜湖新区管委会、绍兴市袍江管委会、绍兴县滨海工业区管委会、湖州经济技术开发区管委会、嘉兴经济技术开发区管委会、舟山经济技术开发区管委会、舟山六横开发建设管委会、舟山市新城管委会、台州经济技术开发区管委会、台州湾循环经济产业集聚区管委会、南京经济技术开发区管委会、南京沿江工业园区管委会、南京中山科技园区管委会、南京市江宁经济技术开发区管委会、苏州工业园区管委会、苏州吴中经济技术开发区管委会和苏州新区管委会，等等。每个城市都有多个园区管委会。

　　《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》的规定报经国务院批准。国务院批复的区域行政规划不包括开发区管委会的设立，不能替代开发区管委会设立的批复。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第６８条第２款的规定，县、自治县人民政府设立的派出机关只能是区公所；根据该条第３款的规定，市辖区、不设区的市的人民政府设立的派出机关只能是街道办事处。因此，县、市（包括直辖市和较大市）和市辖区设立开发区管委会缺乏法律依据。

　　依法治国的推进，在我国逐渐形成了职权法定原则。“法律———制定的法律———不但是公民的权利和义务来源，而且是所谓主权者的权力的或者政府的一切构成权的基础。”也就是说，政府机构的职权必须基于法律的明文规定。凡按《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》批准设立的开发区管委会，都有“三定方案”。尽管“三定方案”并非法律，但这在当前并非开发区管委会的个别问题，而是所有行政机构设置的普遍性问题，暂且不论。“三定方案”是当前开发区管委会在组织法上的职权依据。同时，在社会转型期，政府的职能在转变，行政机构的设置也在探索之中，不要求上下级政府间对应。行为法上对职权的配置已不像改革初期那样明确规定具体的行政机构名称，而往往规定由主管某某事务的部门负责管理。至于哪个部门主管该事务，由各级地方政府按《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》所规定的原则划分和确定。这样，地方政府把规划、土地和财政等职能部门的行为法上的职权，在开发区内划分和确定给开发区管委会行使，似乎也属于法有据。但问题是，开发区管委会并不是一个职能部门。它作为所属地方政府的派出机关，像一级政府一样是地域性政府机关。作为地域性政府机关的一级政府，并不具有所属职能部门在行为法上的职权。最明显“三定方案”系关于规定组织机构性质（事业单位或行政机构）、职能（职权和职责）和编制（内设机构、人员数、领导职数）的文件的俗称。如台州市政府办公室关于《台州湾循环经济产业集聚区管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定》（台政办发［２０１１］１５３号）和中共舟山市委办公室、舟山市政府办公室关于《舟山市六横开发建设管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》（舟委办［２００８］２８号），即分别为台州湾循环经济产业集聚区管委会和舟山市六横开发建设管委会的“三定方案”。它由中央和地方各级编制委员会编制，多由党组织、政府办公厅（室）名义发布，有时也以编制委员会名义发布。编制委员会名义上是政府的机构，实际上是对中央政治局或地方党委常委负责的机构。按惯例，中央编制委员会主任由总理担任，副主任由国家副主席担任。

　　县级公安机关尽管是所在县级政府的组成部门，但其所具有的治安拘留权，县级政府并不具有。对此，最高人民法院也已通过指导性案例表明了态度。也就是说，把有关职能部门的法定职权划分和确定给开发区管委会，并不合法。如果把职能部门的职权交给开发区管委会确有必要性和正当性，那么只能解释为委托。但这种委托的机关，不是设立派出机关的政府，而是被停止行使职权的职能部门。并且，并非任何职权都可以被委托。根据《行政强制法》第１７条等的规定和《行政处罚法》第１６条的立法精神，行政强制措施权、冻结和拍卖权以及有关人身自由的处罚权，不得委托。因此，开发区管委会行为法上受委托的职权，应限于除法律禁止委托的职权外，与设立开发区宗旨紧密相关的职权。

　　２．合作机制。从已有的实践观察，区域经济一体化的合作机制既包括合作组织又包括合作行为。合作组织有取得合作身份的合作组织，以及供磋商、沟通或议决的合作组织。合作行为包括区域行政协议和共同行政行为。其中，区域行政协议最为普遍，即使是区域协作立法，在机制上也是通过区域行政协议加以实现的；即使是已有区域行政规划和区域行政指导，基于不同行政区政府机关都有裁量实施权，又往往需要缔结共同的裁量基准协议。共同行政行为，是两个以上的政府机关联合决定和发布的，涉及公众权利义务的行为。在区域经济一体化实践中，共同行政行为主要表现为协议，即不同行政区政府机关在缔结协议中涉及了公众的权利义务，因而构成了共同行政行为。

　　区域行政协议作为对市场的一种公权力行为，属于一种宏观调控。但它又毕竟是政府机关协同行使公权力的行为，是一个关于政府机关相互关系的组织法问题。

　　我国组织法只规定了上下级政府机关间的领导关系，而没有规定不相隶属机关之间的关系。在单行法中，对不相隶属的机关之间的关系也仅限于事前征求意见和事后的备案，以及职务协助和委托。因此，区域行政协议的法律依据，最终需要在宪法上获得支持。宪法第３条第１款规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”第４款规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这一规定体现了我国组织机构上的分权原则和民主原则。基于此，宪法第１０７条对县级以上地方各级人民政府管理经济事务的职权，又确立了按照行政区域进行分工的原则。也就是说，各地方政府机关具有管理本辖区内经济事务的自主权，不受其他区域的干涉。但是，有分权就有合作。并且，“今后法学思想的道路的某些部分已经是清楚了。它似乎是一条通向合作理想而不是通向相互竞争的自我主张理想的道路。”相对于恶性竞争、设置地方保护和强行占领来说，这种合作也是一种民主即协商性民主。

　　区域行政协议正是地方政府机关处理相互间职权关系的一种协商民主，符合宪法的规定。

　　合作机制要求不同行政区政府机关尊重其他各方的利益，约束自己的行为。“倘使每个团体以一种社会的目的为基础，那么用来达到这个目的的规则，对于团体成员必定有同样的拘束力。”这在中世纪的阿奎那看来，属于主权者的自我约束，但在凯尔森和克拉勃看来属于权力对法律的服从，而在马克斯·韦伯看来属于权力受权利的限制。笔者认为，不同行政区政府机关主动建立合作机制并受其约束，既是主动服从宪法第１５条有关市场经济的规定，也是受市场经济主体权利的限制。市场经济需要统一的大市场，而不是一种行政区经济。不同行政区政府机关都处于莱昂·狄骥所描述的社会连带关系中，而法律只不过是这种社会连带关系的确认。于是，服从宪法与受市场主体权利的限制，也就没有什么区别了。

　　目前，合作机制的成效还没有得到充分发挥，各地竞相建设港口就表明行政区间产业的恶性竞争并没有因区域合作而减缓。这除了需要行政内部约束机制和外部的公众参与机制加以推动外，还有必要强调合作各方必须坚持诚实信用原则。我们不否认，区域经济一体化是合作各方的共同利益，“然而，单就共同利益而言，它只是合作的一个不稳固的基础。除非所有的人都值得信任，否则就存在这其中一人为获得更多而‘欺骗’他人的危险。”“绝对命令是不以主体的决定为条件的命令。

　　诚实就是这样一个绝对命令，人们不管利益和爱好如何，都必须诚实……这里的道德命令以我的承诺为条件……我能放弃我的意图，我却不能取消我的承诺。”当然，“承诺的有效性都是以环境为基础的”。如果客观环境发生了变化，合作协议的履行也就应当有所调整。

　　四、结语

　　本文总结了区域经济一体化法律治理的实践，概括了区域行政协议、区域性组织、区域协作立法、区域行政规划和区域行政指导五种机制。在国家与社会维度上，区域经济一体化的法律治理是一个行为法问题，是国家对市场经济的调控。

　　这种调控的合法依据是宪法第１５条规定的宏观调控，内容的合法性在于遵循区域平等原则，程序的合法性在于公众参与。在国家组织系统内部，区域经济一体化的法律治理是一个组织法问题，因而讨论了中央对地方、上级政府机关对下级政府机关的领导，政府与人大的关系，开发区管委会的设置和职权以及合作组织和机制。

　　对上述法律问题的研究，笔者认为在以下两个方面作出了努力：第一，有益于行政法理论的发展。通过研究区域平等权、公众参与的动力机制、组织法上的领导理论，是基于我国法治实践的观察所作的解释和推导。尽管上述理论探索是初步的，也许它们还难以成立，但这种努力对行政法学研究将是有益的，拓展了研究领域，开辟了新的研究命题。第二，有益于行政法治实践的深化。对区域经济一体化法律治理的合法性，从行为法和组织法两个方面进行了论证。这些治理机制尽管在某些问题上需要进一步完善，但总体上是在宪法和法律规定的框架下进行的。同时，在行政内部机制失灵时辅之以公众参与这样的外部机制以推动制度运行，不仅仅在区域经济一体化而且在其他行政实践中，也是有支撑意义的。有关管委会的合法性讨论，如果能在理论上得以成立，对全国数千个开发区管委会同样问题的解决，会具有普遍性意义。

　　在上述研究中，作者坚持了描述和解释的立场。这一研究立场，在我国的体制改革和社会转型中尤其重要。即使在一个成熟稳定的社会状态中，也会有成文法的滞后和漏洞，也需要解释。在改革和转型中，创新举措层出不穷。我们的改革和发展，有一个机遇期，不能等到法治完备了以后再进行。只要这类改革举措具有正当性并符合宪法，我们的研究就不能一味地要求每一改革举措都必须有直接的法律依据，而应该去解释和论证，从而在实践和发展中完善法治。

　　论文榜（www.zglwb.com），是一个专门从事期刊推广、投稿辅导的网站。
本站提供如何投稿辅导，寻求投稿辅导代理，快速投稿辅导，投稿辅导格式指导等解决方案：省级投稿辅导/国家级投稿辅导/核心期刊投稿辅导//职称投稿辅导。


期刊鉴别	论文检测	免费论文	特惠期刊	学术答疑	发表流程

搜索

区域经济一体化的法律治理(3)